Главная смета страны: как формируется, куда расходуется и что врут политики по этому поводу

Бюджет на 2020 год министр финансов Оксана Маркарова представила в Верховной Раде 20 сентября. И с тех пор — как и традиционно каждую осень — проект Государственного бюджета стал одной из топ-тем для манипуляций и лжи среди украинских политиков, СМИ и экспертов. Каждый год мы слышим весьма типичные комментарии: представители власти рассказывают, как в следующем году увеличатся расходы по их направлениям, а оппозиция всячески их критикует.

В рамках проекта «Процент правды» VoxCheck и «UA: Українське радіо» разобрались, что же такое Государственный бюджет, из чего он состоит, как формируется, а также проверили топ-мифы о главной смете страны и собрали полезные материалы к этой теме.

Что же такое государственный бюджет и каким он бывает?

Представьте себе ваш личный или семейный бюджет. Вероятнее всего, вы знаете, какие доходы получите в следующем месяце — зарплату, пенсию, стипендию, доходы от аренды и прочее. Затем вы планируете, на что эти доходы потратите — на жилье, коммунальные услуги, питание, одежду, развлечения, отдых и т.д. — или сколько будете откладывать.

Такая же логика и с государственным бюджетом.

Государственный бюджет — это план формирования и использования финансовых ресурсов государства, согласно которому обеспечивается выполнение его задач и функций органами государственной власти и органами местного самоуправления в течение бюджетного периода. Проще говоря, это смета, в которой записано, на что и сколько денег будут получать и тратить органы власти в следующем году. 

Но не все так просто. На самом деле в Украине есть около 8300 бюджетов!

Дело в том, что бюджетная система Украины — трехуровневая:

• на первом — самом высоком уровне — находится государственный бюджет, он определяет направления расходов и источники доходов органов власти;
• на втором уровне — местные бюджеты. Это бюджеты областей и районов. Государственный бюджет взаимодействует с местными;
• на третьем уровне — бюджеты территориальных общин сел, их объединений, поселков и городов. Кстати, бюджеты ОТО — новички в бюджетной системе. Они появились в 2015 году после старта реформы децентрализации. 

Государственный и местные бюджеты вместе составляют сводный, или консолидированный бюджет. В отличие от государственного и местных, сводный бюджет не утверждается. Он нужен, чтобы анализировать экономическое и социальное положение всего государства и прогнозировать его развитие. Консолидированный бюджет отделяет местные бюджеты от государственного и дает четкое понимание о состоянии бюджетных дел на каждом из уровней.

Из чего состоит государственный бюджет?

И в государственном, и в местных бюджетах прописаны будущие доходы и расходы органов власти соответствующих уровней. 

К доходам относятся:

• налоговые поступления. В предыдущей статье мы уже рассматривали, что налоги и сборы — важный источник средств для государства, которые потом оно направляет на все то, что называется «‎бесплатным», или на те же пенсии, стипендии и так далее. В целом налоговые поступления — это около 80% доходов бюджета.
• неналоговые поступления — это, преимущественно, доходы от государственной собственности. Например, прибыль государственных предприятий.
• доходы от операций с капиталом. Это доходы от продажи государственных активов.
• и трансферты — это средства, которые поступают из государственного бюджета в местные или наоборот, а также от международных организаций.

Расходы бывают:

• защищенными — это те расходы из государственного бюджета, которые финансируются в первую очередь и в обязательном порядке. Например, зарплаты «‎бюджетников», коммунальные услуги, обслуживание государственного долга, пенсии и социальная помощь.
• «‎незащищенными» — это все остальные расходы. Особенность в том, что в течении года их могут сократить.

Еще есть расходы развития — это финансирование научной, инвестиционной и инновационной деятельности; и расходы потребления — например, это расходы на функционирование органов власти, госучреждений.

Также в Законе Украины «‎О Государственном бюджете» определяются прожиточный минимум для различных категорий населения и минимальная зарплата, из которых рассчитывается минимальная пенсия.

Как государство определяет, что финансировать, а что — нет?

Все органы государственной власти или госучреждения, которые хотят получить средства из бюджета, составляют паспорта бюджетных программ. Это документы, в которых они определяют, сколько денег и на что планируют использовать и какие результаты с этого хотят получить. Паспорта бюджетных программ утверждает Министерство финансов Украины.

Также при составлении бюджета Министерство финансов опирается на макроэкономический прогноз на грядущий год, который определяет Министерство развития экономики. В этом документе объясняют, насколько может вырасти экономика (рост реального и номинального ВВП), как могут вырасти цены (инфляция), какой вероятно будет внешняя торговля (экспорт и импорт), цены на нефть и газ, уровень безработицы и прочее. Поскольку существует очень много факторов, которые будут влиять на эти показатели, Министерство развития экономики подает несколько вариантов прогноза, из которых Минфин выбирает один основным, а остальные принимаются во внимание как альтернативные.

Как в Украине принимают бюджет?

Этапы рассмотрения и принятия Государственного бюджета определены в Бюджетном кодексе Украины. Вот основные из них.

• До 1 апреля Кабинет министров должен принять Основные направления бюджетной политики — документ, в котором определяются основные цели государственного бюджета, макропрогноз и основные задачи бюджетной политики на следующий год. 
• До 30 апреля ВРУ рассматривает вопросы по этим Основным направлениям. 
• До 15 сентября Кабинет министров подает в парламент проект Государственного бюджета на грядущий год.
• Не позднее 20 октября бюджет должны принять в І чтении, а не позднее 20 ноября — принять во ІІ чтении. После этого он отправляется на подписание спикеру, а потом — президенту. 
• Если же к бюджету остались замечания, до 1 декабря Рада должна принять его в ІІІ чтении.

Кстати, в 2018 году Украина впервые начала планировать бюджет не только на грядущий, но и на 2 последующих года. Для этого ввели инструмент планирования — бюджетную резолюцию на 3 года. Предсказуемость бюджетной политики и прогнозирование на несколько лет вперед позволит проводить системные глубокие реформы, повысить инвестиционную привлекательность и улучшить бизнес-климат. Сравните с собственными доходами: если вы знаете, сколько будете зарабатывать денег в последующие годы, то сможете лучше спланировать, как их тратить и куда инвестировать. 

Топ-манипуляции на тему государственного бюджета

Каждый год политики одинаково манипулируют на тему бюджета. Согласно нашим наблюдениям, есть как минимум 3 основных манипулятивных тезиса. Например, вот что говорили политики о бюджете на 2019 год (2020 год пока не комментировали):

Сравнение номинальных, а не реальных расходов/доходов бюджета

Расходы на Кабинет министров в 2013 году — 334,5 млн грн, в 2019 году предлагается 1,833 млрд грн, то есть в 5,5 раза (а не в 6,5, как в цитате) выше. Но с учетом инфляции увеличение является меньшим.

Сравнение социальных выплат в долларах, а не в реальном измерении

Если сравнивать минимальную пенсию в 2013 году (949 грн) и в 2019 году (1669,2 грн, или 40% от минимальной зарплаты), то в долларах это действительно будут числа, которые называет Вилкул. Такая же ситуация с прожиточным минимумом. 

Но такое сравнение некорректно, ведь мы покупаем товары за гривны, а не за доллары, и поэтому на покупательную способность доходов напрямую влияет инфляция, а не девальвация (курс валюты влияет на потребительские расходы только из-за роста стоимости импортных товаров). Значит, минимальная пенсия в следующем году в ценах 2013 года составит 606,98 грн. Итак, это на 36% меньше, но не вдвое, как посчитал Александр Вилкул.

Похожая ситуация с прожиточным минимумом: в 2013 году он составлял 1176 грн. В следующем году он будет составлять в ценах 2013 года 673,81 грн и 737,1 грн (в начале и в конце года соответственно). Подробные расчеты смотрите по ссылке.

О расходах на безопасность и оборону

В 2019 году на сектор безопасности и обороны суммарно выделяется 204,6 млрд грн, и это действительно самая большая сумма средств, выделяемая на этот сектор за всю историю независимости. Но в этом случае лучше сравнивать расходы бюджета в процентах от ВВП. В 2019 году этот показатель составляет 5,18% от прогнозируемого ВВП, в 2018 соответствующие расходы по плану должны были составить 5,19%. То есть расходы в 2019 году рекордные только в номинальном измерении.

Кто пишет о бюджете профессионально?

В первую очередь надо читать Закон Украины «‎О Государственном бюджете». Обратите внимание на дополнения в конце закона — именно там расписаны расходы и доходы бюджета по всем программам. А если вы хотите наблюдать за изменениями, которые вносятся в бюджет на этапах его принятия — следите за законопроектом о госбюджете на сайте ВРУ.

Министерство развития экономики, торговли и сельского хозяйства публикует консенсус-прогноз с макроэкономическими показателями для планирования бюджета.

О состоянии выполнения бюджета (кто сколько получил или не получил средств из бюджета) можно узнать на сайте Государственной казначейской службы Украины в разделе «‎Отчетность». Контролирует выполнение бюджета Счетная палата, а Государственная аудиторская служба следит за эффективностью и целевым использованием бюджетных средств. 

Министерство финансов совместно с VoxUkraine создали онлайн-справочник «‎БюджетPRO», где доступным языком написано об основных этапах бюджетного процесса и главных бюджетных «‎игроках», а также описаны принципы межбюджетных отношений.

Также на сайте VoxUkraine есть ряд статей в рамках проекта Budget WatchDog, в котором анализируется выполнение бюджета на 2019. 

Среди экспертов советуем обратить внимание на статьи: Дарины Марчак из Киевской школы економики, Александры Бетлий из Института экономических исследований и политических консультаций, Марии Репко из Центра экономической стратегии и советника главы Счетной палаты Виктора Мазярчука.