Демократия по Гринвичу, или Чему нас может научить BREXIT

BREXIT вызвал волну недовольства как внутри Великобритании, так и в других странах. Почти сразу после объявления результатов появились призывы к повторному голосованию или неучету результатов референдума. Однако, ни у кого не возникло сомнений в собственно результатах плебисцита. Назар Бойко объясняет, почему.

9 июля правительство Великобритании отказало в удовлетворении электронной петиции, которую подписали более 4000000 граждан Соединенного Королевства при необходимых 100 000. Подписанты требовали повторного референдума по BREXIT в случае, если при избирательной активности менее 75% одну из позиций в бюллетене поддержало меньше 60% принявших участие в голосовании. Отказ в удовлетворении петиции премьер-министр обосновал тем, что все правила проведения референдума были согласованы в двух палатах парламента заранее. И эти правила не предусматривали никаких барьеров относительно минимально необходимого количества голосов или избирательной активности.

В течение нескольких недель после референдума проходили дискуссии относительно адекватности плебисцита как способа принятия решения. Одни считают, что судьба страны не может решаться на референдуме, поскольку граждане не настолько компетентными, чтобы сделать ответственный выбор. Другие парируют, апеллируя к суверенности воли народа — именно граждане должны иметь последнее слово в подобных решениях. Почему наибольшее меньшинство должно решать за всех? — Спрашивают первые. Вторые отвечают — право голоса, собственно, и является правом, а не обязанностью, поэтому бессмысленно ожидать, что им воспользуется каждый избиратель. Как можно доверять инструменту, который использовался в стране лишь в третий раз за всю историю ее существования? — не сдаются первые. Референдумы — общепринятая мировая практика — не отступают другие. Старшее поколение похоронило надежды молодежи на лучшее будущее! — переходят на возрастное первые. Что за дискриминация по возрастному признаку ?! — возмущаются другие etc.

Такие дискуссии начали распространяться в телеэфире, на страницах печатных и интернет-изданий, а также лентах социальных сетей после объявления результатов BREXIT. На их фоне без внимания остались не менее важные вопросы. Например, почему результаты референдума в Британии не спровоцировали массовой мобилизации тех, кто поддержал status quo? Почему основной протест тех, кто остался в меньшинстве, не вышел за пределы регистрации электронной петиции о переголосовании, а не, скажем, перерос в требование отменить результаты референдума? В конце концов, почему, несмотря на незначительную относительную разницу в голосах, не прозвучало требования о необходимости пересчета бюллетеней? Эти вопросы, возможно, странные для тех, кто живет по времени нулевого меридиана, приобретают больший смысл для тех, кто живет на два часа восточнее Гринвича.

Одним из объяснений является разница в способе и подходах в организации и проведении выборов в Великобритании и Украине. Отечественный опыт неоднократно демонстрировал и, наконец, продолжает демонстрировать, уязвимость украинской системы администрирования выборов. «Подвешенная в воздухе» на протяжении вот уже двух лет Центральная Избирательная Комиссия, засилье «технических» партий и кандидатов в избиркомах низшего уровня, массовые замены членов окружных и участковых избирательных комиссий, манипуляции с квотами на руководящие должности в комиссиях, незаконные финансовые вознаграждения членам комиссий со стороны партий и кандидатов — только часть «особенностей» администрирования выборов в Украине. Эти и другие феномены влияют как на качество организации избирательного процесса, так и на доверие граждан к избирательным процедурам и результатам голосования. Соответственно, опыт Великобритании и анализ ее избирательных практик в части администрирования избирательного процесса, дает возможность понять, какие механизмы обеспечивают надлежащее качество проведения выборов. И, возможно, какие из этих механизмов могут быть интегрированы в отечественную систему администрирования выборов с тем, чтобы повысить ее эффективность.

Британцы говорят, что демократия — это, прежде всего, процедура. Поэтому попробуем ответить на поставленные выше вопросы с позиции того, как британцы оценивают свои избирательные институты — процедуры и организации, отвечающие за администрирование избирательных процессов. Разовьем этот аргумент с помощью анализа особенностей британской системы администрирования референдумов, а также результатов исследования, которое проводилось британскими учеными Алистером Кларком (Alistair Clark) и Тоби Джеймсом (Toby James) на всеобщих парламентских выборах в Великобритании в 2015 году.

Территориально референдум проходил в 12 регионах, разделенных на 382 избирательные территории, которые в целом включали 41000 избирательных участков. Административно за организацию и проведение плебисцита отвечали счетные офицеры: главный (chief counting officer), региональные (regional counting officers) и простые (counting officers). Избирательные комиссии комплектовались работниками местных советов, а также представителями местных общественных организаций и ассоциаций. Каждая избирательная комиссия возглавляется председателем, а количество членов комиссии зависит от количества избирателей в списке избирателей на участке: до 1000 избирателей — один, в 1750 — два, в 2500 — три члена комиссии не считая председателя. Также на участках могут присутствовать наблюдатели, в том числе и международные. Минимальное количество членов комиссий определяется особенностью британской системы администрирования избирательных процессов — на участках происходит лишь голосование, а подсчет голосов проводится в специальных счетных центрах. Членов избирательных комиссий и работников счетных центров предварительно обучают. Основными являются тренинги по профессиональному поведению, беспристрастности, а также выявлению и предотвращению фальсификаций. За свою работу председатели комиссий получают 300-350 фунтов, члены комиссий — 220-240 фунтов, работники счетных центров — 110-150 фунтов.

Для каждого участка, учитывая предыдущий опыт организации на нем выборов, разрабатывался Проектный план (Project Plan) и Риск-план (Risk Plan) на день голосования. Эти планы были базовыми документами, на которые опирались при подготовке ко дню голосования на каждом участке. Проектный план учитывал такие особенности, как демографические изменения в составе местного населения, предыдущая избирательная активность, активность голосования по почте. Учитывая опыт Шотландского референдума, избирательным комиссиям рекомендовали готовиться к высокой явке избирателей. Особое внимание уделялось участкам с количеством избирателей более 2000 человек, на которых могли формироваться очереди. В таких случаях на участок  могли привлекаться дополнительные члены комиссий конкретно на время повышенной активности избирателей. Также предусматривалась возможность временного привлечения членов избирательной комиссии из одного участка на другой. Скажем, в школе находится четыре избирательных участка, и в определенный момент на одном из них наблюдается высокая явка избирателей. Для того, чтобы ускорить процесс выдачи бюллетеней, на такой участок могли приглашаться члены избиркомов из соседних участков — конечно, если на их участках процесс голосования происходит должным образом. Еще одним механизмом, призванным оптимизировать процессы в день голосования, стало формирование счетными офицерами специальных вспомогательных команд. Задачей таких команд была оперативная помощь участкам, на которых возникали какие-либо проблемы. Эти команды размещались  в пределах избирательной территории таким образом, чтобы иметь возможность максимально быстро добраться до проблемного участка. Кроме того, за подготовкой участков и комиссий ко дню голосования следили избирательные инспекторы. Их задачей было проверить готовность каждого участка, а также отчитаться счетным офицерам о своевременном и беспроблемном открытии участков в день голосования. Инспекторы не только проверяли материально-техническое обеспечение участков, но и решали проблемные ситуации в день голосования. К примеру, они отвечали за доставку на участки дополнительных избирательных бюллетеней в случае необходимости.

Риск-план главным образом касался выявления потенциальных фальсификаций. Такой план должен был включать в себя конкретные действия на случай проявления любых фальсификаций. В частности, в случае фальсификаций или подозрений относительно фальсификаций члены комиссий связываются с местным отделением полиции, в котором есть соответствующий офицер, который специализируется на таких делах. Предписания утверждают, «что администраторы выборов находятся в уникальной позиции, которая позволяет выявить потенциальные угрозы фальсификаций». Это важно, ведь раннее выявление этих угроз поможет избежать затратных полицейских расследований и сохранить уверенность избирателей в результатах референдума. Как и в случае с Проектным планом, при разработке Риск-плана учитывается предыдущий опыт фальсификаций на конкретной избирательной территории. Также рекомендуют обращать особое внимание на территории с высоким уровнем мобильности населения, что приводит к частым и масштабным изменениям в списках избирателей, а также территории с высокой концентрацией «уязвимых» избирателей (студенческие общежития, дома престарелых) и избирателей с низким уровнем знания английского языка. Кроме того, советуют обращать особое внимание на голосование по почте в случаях, когда посторонние могут влиять на волеизъявление избирателя. Важно, что Риск-план обязывает отслеживать не только сами факты фальсификаций, но и следить за индикаторами, которые могут свидетельствовать о возможных фальсификациях. Одним из таких индикаторов является повышенные показатели тех, кто желает голосовать за пределами участка. Риск-план разрабатывался с привлечением местного отделения полиции, в каждом из которых был специальный работник, отвечающий за преступления, связанные с выборами.

Описанные выше институты и механизмы призваны обеспечить три основные вещи: удобство избирательного процесса для граждан; уверенность избирателей в надлежащей организации голосования и подсчета голосов; доступ к избирательному процессу всем, кто этого желает. Система администрирования выборов  Великобритании предусматривает анализ предыдущего избирательного опыта в пределах каждого избирательного участка с тем, чтобы уменьшить риски возникновения проблемных ситуаций в день голосования. Также система является гибкой, несмотря на детализированные предписания и объяснения. Она направлена на взаимодействие как внутри самой себя — между счетными офицерами различных уровней и избирательными комиссиями, так и с внешними организациями — местным самоуправлением, полицией, политическими партиями, общественными организациями. Это увеличивает доверие  как к самой системе администрирования выборов, так и к результатам избирательных процессов. В том числе и к результатам референдума. Слаженность механизмов и наличие предварительно подготовленных реакций на большинство внештатных ситуаций обеспечивают системе необходимый уровень общественного доверия и поддержки.

Значит ли это, что в Великобритании отсутствуют проблемы, связанные с организацией и проведением выборов? Вовсе нет. К примеру, одним из крупнейших вызовов во время июньского референдума стал резкий рост регистрации избирателей, увеличилось количество представлений на голосование по почте (postal vote) и голосование через своего представителя (proxy vote). Это было связано с повышенным интересом граждан к участию в будущем плебисците. Проблемой также было появление на участках незарегистрированных избирателей. Еще одним вызовом для системы избирательной администрации в некоторых регионах Соединенного Королевства стало совпадение во времени кампании по BREXIТ и местных выборов, которые состоялись в начале мая. В таких случаях более высокие уровни избирательной администрации были параллельно задействованы и в подготовке референдума, и в организации местных избирательных процессов. Также перед референдумом по BREXIT местной власти рекомендовалось развести во времени референдум и любые другие местные выборы, назначенные на тот же день. Ведь в случае проведения нескольких выборов необходимо было бы формировать параллельную систему избирательных комиссий (такой подход направлен на лучшее обеспечение целостности определенного избирательного процесса (Elections Integrity), а также на избежание возможного взаимного влияния нескольких избирательных решений на поведение избирателя). А это бы рассеяло имеющиеся ресурсы и могло бы повлиять на качество организации референдума. Как результат, система администрирования выборов оказалась готовой принять указанные вызовы и справиться с ними. Как следствие — уверенность и доверие к процессу не позволили поставить под сомнение результат референдума. Удовлетворение или неудовлетворение самим результатом — это вопрос, который мы выносим за скобки.

Об уровне удовлетворенности тем, как работает система администрирования выборов в Великобритании, свидетельствует опрос членов участковых избирательных комиссий на всеобщих выборах 2015 года. Члены избиркомов, организуя подготовку и сам день голосования, могут изнутри оценить, насколько эффективно работает система. Так, 83.3% опрошенных членов комиссий оказались в той или иной степени довольны уровнем организации дня голосования. Этот показатель на 35% выше показателя удовлетворенности членов избирательных комиссий тем, как в целом функционирует британская демократия.

Ниже также приводим результаты оценки членами избирательных комиссий проблем, которые возникали в день голосования. Самой большой проблемой, которую обозначили респонденты, стали очереди избирателей в течение дня голосования (5,6%).

По результатам опроса Ipsos MORI, проведенного в течение 8-27 мая 2015 года, британцы высоко оценили качество организации выборов. 94% проголосовавших на избирательном участке, были довольны процессом голосования (72% — очень довольны). Девять из десяти респондентов были уверены в том, что выборы состоялись на должном организационном уровне (91%)

Британский опыт свидетельствует о нескольких вещах, которые следует учесть при реформировании системы администрирования выборов в Украине. Первое, организация и проведение избирательных процессов должны тщательно планироваться — с учетом предыдущего опыта и ошибок. Это позволит уменьшить потенциальные риски в день голосования. Второе, администрирование выборов должно предусматривать механизмы, позволяющие оперативно решать проблемы, возникающие среди избирательного процесса. Это даст возможность проводить выборы не в режиме «форс-мажора», а в режиме обычного, будничного процесса. Третье, система администрирования выборов должна обеспечивать надлежащую и оперативную коммуникацию с другими организациями и институтами, которые участвуют или имеют отношение к избирательному процессу. Это обеспечит быстрый обмен информацией как внутри системы, так и снаружи. Все эти элементы, конвертируемые в конкретные действующие механизмы, увеличат уровень доверия к избирательным процедурам и, тем самым, к результатам выборов. Большинство из этих элементов отсутствуют в украинской системе администрирования выборов или, формально присутствуя, не выполняют своих функций эффективно. Реформа администрирования избирательного процесса должна стать заметной частью более широкого процесса реформирования избирательной системы Украины в целом. Изменения должны нацеливаться на предложение нового дизайна системы администрирования выборов — локальные улучшения или решения отдельно взятых проблем сегодня не представляется возможным. Это обусловлено тем, что в существующей системе есть явления и феномены (о некоторых из них речь шла в начале статьи), которые, собственно, превратились в «несущие стены» самой системы администрирования выборов. Без изменения «общего планирования» преодолеть эти явления и феномены не удастся.