Хаотичные инвестиции, или Какую цену платит Украина из-за отсутствия стратегического планирования

Разрыв эффективности возникает тогда, когда инвестировано в капитальные активы много, а эффекта получено мало или недостаточно. В наименее развитых странах этот разрыв составляет 40%, в развивающихся странах (к которым относится и Украина) — 27%, в развитых странах — 13% (IMF study “Making Public Money More Efficient”, p.15).

Рис. 1 демонстрирует разрыв эффективности. Страна, которая находится в точке P, инвестировала в свою инфраструктуру больше, чем большинство развитых стран. Но качество инфраструктуры у нее на том же уровне, как у развитой страны, инвестировавшей в четыре раза меньше. Основная причина такого разрыва — это неэффективность управления процессом государственного инвестирования.

В Украине разрыв эффективности государственных инвестиций составляет 32% по состоянию на конец 2019 года. Это значит, что мы теряем треть потенциальных выгод от инвестиций. Это больше, чем средний показатель для стран нашей группы. Как же тогда уменьшить разрыв эффективности?

Эффективность государственных инвестиций основывается на трех «китах»: 

• Стратегическое планирование и приоритизация инвестиций 
• Распределение инвестиций по секторам и проектам
• Качественное внедрение проектов — согласно запланированным срокам и бюджету

Стратегическое планирование инвестиций — это основа, на которой выстраиваются все остальные факторы эффективности. Например, даже если мы вовремя и согласно бюджету внедряем государственные инвестиционные проекты, но нет стратегии и плана, в итоге получим только отдельно реализованные проекты, которые не сформируют системного влияния и не приведут страну к устойчивому развитию. Стратегическое планирование инвестиций и их координация между различными владельцами процессов — это то, в чем Украина безусловно отстает.

Приоритизация инвестиций тесно связана со стратегическим планированием. Если мы будем иметь четко определенные стратегические цели и план их достижения, нам будет легче определиться, какой из проектов наиболее актуален, какой может подождать, а какой вообще не стоит реализовывать. 

Приоритизация инвестиций вместе со стратегическим планированием — это основа системы управления государственными инвестициями. Но в Украине она еще не сформирована должным образом.

Распределение инвестиций — это процесс, который включает решение о том, в какие именно проекты направлять средства. Он основывается на стратегическом видении направления, в котором развивается страна. А инструменты приоритизации облегчают отбор проектов и распределение инвестиций. 

За последние 5 лет органы исполнительной власти много сделали для качественного внедрения проектов:

• МЭРТ разработало методические рекомендации по подготовке государственных инвестиционных проектов и процедуру мониторинга их выполнения (согласно Постановлению 571); 
• создана Агенция по вопросам поддержки государственно-частного партнерства, основной функцией которой является оказание помощи в подготовке и реализации проектов ГЧП; 
• Мининфраструктуры разработало инструкцию по оценке и отбору инвестиционных проектов в транспортной сфере, а также методические рекомендации по их мониторингу в рамках проекта EU Assistance for Improvement of the Infrastructure Cycle Management;
• введена электронная система закупок проектных работ и т.д.

Однако внедрение проектов — последний этап инвестиционного менеджмента. Первые этапы — стратегическое планирование и приоритизация проектов. К сожалению, сегодня они в Украине не развиты.

Международные практики государственного инвестиционного планирования

Государственные инвестиции должны повышать темпы экономического роста в долгосрочной перспективе. С учетом этого и стоит их планировать. Великобритания, Южная Корея и Чили являются наиболее успешными примерами внедрения стратегического инвестиционного планирования. В этих странах разрабатывают и публикуют план государственных капитальных инвестиций на 5 лет с детализацией по секторам. Поэтому каждый гражданин может увидеть, сколько государство планирует вложить в образование, здравоохранение, транспортную инфраструктуру и т.д. 

В 2010 году Великобритания опубликовала свой первый Национальный инфраструктурный план (HM Treasury, Infrastructure UK, National Infrastructure Plan 2010), содержащий информацию об инвестициях, необходимых для обеспечения экономического роста. В сентябре 2013 года был обнародован пайплайн национальных инфраструктурных проектов (National Infrastructure Pipeline), содержащий более 600 государственных и частных инвестиционных проектов, реализация которых запланирована в семи секторах, определенных как стратегические. План позволил определить проекты, которые могут быть профинансированы из государственного бюджета и частными партнерами.

Среди развивающихся стран своим опытом может похвастаться Бразилия, которая в 2007 году ввела четырехлетнее планирование инвестиций (IMF study, Making Public Money More Efficient, p. 26). План координирует государственные инвестиционные проекты и проекты государственно-частного партнерства, реализуемые органами центральной и местной исполнительной власти, включая инвестиции государственных предприятий.

Планирование инвестиций в Украине

Стратегическое планирование государственных инвестиций в Украине не соответствует передовым международным практикам. С одной стороны, кажется, что не все так плохо, ведь есть определенные стратегические документы, указывающие направление движения (например, Стратегия устойчивого развития), есть секторальные стратегии, которые более четко определяют свои цели, планы мероприятий по внедрению этих стратегий. 

Например, Национальная транспортная стратегия до 2030 года и план по ее внедрению содержат конкретные объемы запланированных инвестиций на определенные инфраструктурные проекты. В плане мероприятий можно найти проект «Развитие транзитной инфраструктуры аэропорта» Борисполь», реализация которого требует 300 млн евро; указаны источники финансирования и сроки реализации проекта. Но другие стратегии не содержат такой информации.

Так, в плане мероприятий по внедрению Энергетической стратегии до 2035 года есть реализация проектов строительства (строительство централизованного хранилища отработанного ядерного топлива атомных электростанций; техническое переоснащение и строительство энергоблоков ТЭС для уменьшения зависимости от антрацитового угля; реконструкция ГЭС и ГАЭС и т.д.). Но сколько на это ушло или уйдет средств — неизвестно.

Долгосрочная стратегия развития украинской культуры, принятая в 2016 году, предусматривает внедрение современных информационных технологий в музеях, модернизацию библиотек, поддержку издательского дела и т.д. Понятно, что все это требует средств. Однако найти план мероприятий по выполнению стратегии и понять, что и когда из этого будет выполнено и на какие средства нам не удалось.

Описанное разнообразие стратегических и плановых документов не позволяет Украине качественно планировать государственные инвестиции. По нашему мнению, необходимо создать единый план инвестиционных проектов, с которым можно планировать дальнейшие шаги и расставлять приоритеты.

Еще одной особенностью украинской системы управления государственными инвестициями является наличие различных фондов, различных процедур управления инвестициями, которые фактически не согласовывают свою деятельность друг с другом. Например, есть отдельная процедура управления региональными проектами, отдельная — национальными проектами, есть проекты международных финансовых организаций, есть Дорожный фонд, есть Фонд энергоэффективности и другие. У каждого из них — свои ориентиры и свое направление, но отсутствуют согласованность, диалог, анализ влияния. 

Так, проекты транспортной инфраструктуры финансируются как из Дорожного фонда, так и из государственного бюджета по процедуре, определенной Постановлением 571, а также средствами международных организаций. Возникает вопрос — проекты транспортной инфраструктуры имеют такой широкий выбор источников финансирования потому что у нас есть четкая стратегия и приоритет дороги перед больницей или школой? В каждой из секторальных стратегий мы увидим, что каждый сектор является крайне приоритетным для Украины. Так можем ли мы объективно обосновывать инвестиционные решения на основе таких стратегических документов? Можем ли мы сбалансировать государственные инвестиции между различными секторами, не имея целостного видения инвестиционного портфеля? 

Отсутствие четких ориентиров и рамок может приносить дивиденды определенным заинтересованным сторонам. Если любой проект можно «притянуть за уши» к размытой фразе в стратегическом документе, то соответственно любой проект можно вписать в бюджет, даже не задумываясь, что он принесет обществу — потери или выгоды. Отсутствие стратегической четкости нивелирует ответственность за принятие решений и дает возможность не брать на себя обязательства.

Стратегическое планирование как шаг к преодолению разрыва эффективности государственных инвестиций

Хаотичное финансирование проектов, которые здесь и сейчас кажутся кому-то важными, — это путь в никуда. Любая страна, которая стремится развиваться, должна действовать стратегически. И Украина — не исключение. 

Для того, чтобы стратегическое инвестирование заработало в Украине, для начала необходимо понять текущее состояние дел: сколько у нас проектов, в каких сферах и какова их стоимость. Ни один орган государственной власти не предоставляет целостной информации о государственных инвестициях. Каждый «владелец» процесса обнародует информацию по своему усмотрению: Минфин создал реестр проектов МФО, Минэкономики обнародует перечень государственных инвестиционных проектов, отобранных согласно Постановлению 571, у Минрегиона есть своя база данных проектов регионального развития и т.д. 

Из отчетности о выполнении государственного бюджета тоже нельзя понять, сколько мы инвестируем и в какие сферы. Государственная служба статистики Украины публикует данные о капитальных инвестициях, в том числе финансируемых из государственного бюджета. Однако часть капитальных расходов бюджета не раскрываются в связи с Законом Украины «О государственной статистике», обеспечивающем конфиденциальность статистической информации. Однако выглядит довольно подозрительно, когда, например, «Лесное хозяйство и лесозаготовки» или «Издательская деятельность, радиовещание, телевидение», на которые тратятся средства из государственного бюджета, покрыты тайной. И это лишь несколько случаев из десятков (Объем капитальных инвестиций по видам экономической деятельности 2019).

Поэтому прежде всего необходимо собрать базу данных всех инвестиционных проектов, которые финансируются из государственного или местных бюджетов или касаются государственного или коммунального имущества. На основе анализа этой базы данных можно будет принимать решения.

В идеальной картине мира следующим шагом должно быть соотнесение целей проектов со стратегическими документами. Однако учитывая состояние этих документов этот шаг вряд ли осуществимым.

Впрочем, рано или поздно процесс упорядочения стратегических документов должен начаться. Поэтому соотнесение имеющихся целей с текущим портфелем инвестиционных проектов показало бы, действительно ли мы в определенной степени руководствуемся стратегическими документами, или же инвестиционный портфель и стратегические документы — это два разных мира. Выборка целей из стратегических и плановых документов, достижение которых требует капитальных инвестиций, и сегментация портфеля инвестиций в зависимости от соответствия целям должна подтолкнуть Украину к системному подходу в стратегическом планировании на национальном и секторальном уровнях. 

На основе базы данных мы сможем сформировать среднесрочный инвестиционный план. Благодаря ему различные фонды и механизмы финансирования смогут координировать свою деятельность, инвесторам будет понятно, куда движется страна, а налогоплательщики будут видеть, на что именно направляются их средства.

После внедрения системного подхода к стратегическому планированию инвестиционный план будет не только перечнем текущих проектов, но и прямой поддержкой достижения национальных и секторальных целей. Именно стратегические документы должны стать основой приоритизации инвестиций. 

Насколько мы сможем уменьшить разрыв эффективности, зависит от качества внедрения предложенных инициатив. Возможно, в среднесрочной перспективе мы не прыгнем выше развивающихся стран. Но мы не сможем эффективно двигаться вперед, если не будем понимать, где именно наши цели и есть ли они вообще.