Хаотичні інвестиції або яку ціну платить Україна через відсутність стратегічного планування

Розрив ефективності виникає тоді, коли інвестовано в капітальні активи багато, а ефекту отримано мало чи недостатньо. У найменш розвинених країнах цей розрив становить 40%, у країнах, що розвиваються (до яких належить і Україна) – 27%, у розвинутих країнах – 13% (IMF study “Making Public Money More Efficient”, p.15). 

Рис. 1 демонструє розрив ефективності. Країна, яка знаходиться в точці P, інвестувала в свою інфраструктуру більше, ніж більшість розвинутих країн. Але якість інфраструктури в неї на тому ж рівні, як у розвиненої країни, що інвестувала вчетверо менше. Основна причина такого розриву – це неефективність управління процесом державного інвестування.

 

В Україні розрив ефективності державних інвестицій  становить 32% станом на кінець 2019 року. Це означає, що ми втрачаємо третину потенційних вигод від інвестицій. Це більше, ніж середній показник для країн нашої групи. Тож як зменшити розрив ефективності? 

Ефективність державних інвестицій базується на трьох “китах” : 

• Стратегічне планування та пріоритизація інвестицій 
• Розподіл  інвестицій за секторами та проектами
• Якісне впровадження проектів – згідно з запланованими строками та бюджетом

Стратегічне планування інвестицій – це основа, на якій вибудовуються всі інші фактори ефективності. Наприклад, навіть якщо ми вчасно і згідно з бюджетом впроваджуємо державні інвестиційні проекти, але не маємо стратегії та плану, в підсумку отримаємо  лише окремо реалізовані проекти, які не сформують системного впливу та не приведуть країну до сталого розвитку. Стратегічне планування інвестицій та їх координація між різними власниками процесів – це те, в чому Україна безумовно відстає. 

Пріоритизація  інвестицій  тісно пов’язана зі стратегічним плануванням. Якщо ми матимемо чітко визначені стратегічні цілі та план їх досягнення, нам буде легше визначитися, який із проектів найактуальніший, який може зачекати, а який взагалі не варто реалізовувати. 

Пріоритизація інвестицій разом зі стратегічним плануванням – це основа системи управління державними інвестиціями. Але в Україні вона ще не сформована належним чином.

Розподіл інвестицій – це процес, який включає рішення про те, в які саме проекти спрямовувати кошти. Він базується на стратегічному баченні напрямку, в якому розвивається країна. А інструменти пріоритизації полегшують відбір проектів та розподіл інвестицій.

За останні 5 років органи виконавчої влади багато зробили для якісного впровадження проектів: 

• МЕРТ розробило методичні рекомендації з підготовки державних інвестиційних проектів та процедуру моніторингу їх виконання (згідно з Постановою 571); 
• створено Агенцію з питань підтримки державно-приватного партнерства, основною функцією якої є надання підтримки у підготовці та реалізації проектів ДПП; 
• Мінінфраструктури розробило інструкцію з оцінки та відбору інвестиційних проектів у транспортній сфері, а також методичні рекомендації з їх моніторингу в рамках проекту EU Assistance for Improvement of the Infrastructure Cycle Management;
• запроваджено електронну систему закупівель проектних робіт тощо.

Проте впровадження проектів – останній етап інвестиційного менеджменту. Перші етапи – стратегічне планування та пріоритизація проектів. На жаль, сьогодні вони в Україні не розвинені. 

Міжнародні практики державного інвестиційного планування

Державні інвестиції мають підвищувати темпи економічного зростання у довгостроковій перспективі. З урахуванням цього і варто їх планувати. Великобританія, Південна Корея та Чилі є найуспішнішими прикладами впровадження стратегічного інвестиційного планування. У цих країнах розробляють та публікують план державних капітальних інвестицій на 5 років з деталізацією за секторами. Тому кожен громадянин може побачити, скільки держава планує вкласти в освіту, охорону здоров’я, транспортну інфраструктуру тощо.  

У 2010 році Британія опублікувала свій перший Національний інфраструктурний план (HM Treasury, Infrastructure UK, National Infrastructure Plan 2010), який містив інформацію про інвестиції необхідні для забезпечення економічного зростання.  У вересні 2013 року було оприлюднено пайплайн національних інфраструктурних проектів (National Infrastructure Pipeline), що містить понад 600 державних та приватних інвестиційних проектів, реалізація яких запланована в семи секторах визначених як стратегічних. План дозволив визначити проекти, які можуть бути профінансовані з державного бюджету та приватними партнерами.

Серед країн, що розвиваються, своїм досвідом може похвалитися Бразилія, яка у 2007 році запровадила чотирирічне планування інвестицій (IMF study, Making Public Money More Efficient, p.26). План координує державні інвестиційні проекти та проекти державно-приватного партнерства, що реалізуються органами центральної та місцевої виконавчої влади, включно з  інвестиціями державних підприємств.

Планування інвестицій в Україні

Стратегічне планування державних інвестицій в Україні не відповідає найкращим міжнародним практикам. З одного боку, здається, що не все так погано, адже є певні стратегічні документи, які вказують напрямок руху (наприклад, Стратегія сталого розвитку), є секторальні стратегії, які більш чітко окреслюють свої цілі, є плани заходів із впровадження цих стратегій. 

Наприклад, Національна транспортна стратегія до 2030 року та план з її впровадження містять конкретні обсяги запланованих інвестицій на визначені інфраструктурні проекти. У плані заходів можна знайти проект “Розбудова транзитної інфраструктури аеропорту “Бориспіль”, реалізація якого потребує 300 млн євро; вказані джерела фінансування та строки реалізації проєкту. Але інші стратегії не містять цієї інформації. 

Так, у плані заходів із впровадження Енергетичної стратегії до 2035 року є реалізація проектів будівництва (будівництво централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива атомних електростанцій; технічне переоснащення та будівництво енергоблоків ТЕС для зменшення залежності від антрацитового вугілля; реконструкція ГЕС та ГАЕС тощо). Але скільки на це пішло чи піде коштів – невідомо. 

Довгострокова стратегія розвитку української культури, ухвалена 2016 року, передбачає впровадження сучасних інформаційних технологій в музеях, модернізацію бібліотек, підтримку видавничої справи та ін. Зрозуміло, що все це потребує коштів. Однак, знайти план заходів з виконання стратегії та зрозуміти, що й коли з цього буде виконано та за які кошти, нам не вдалося. 

Описане розмаїття стратегічних та планових документів не дозволяє Україні якісно планувати державні інвестиції. На нашу думку, необхідно створити єдиний план   інвестиційних проектів, з яким можна планувати подальші кроки та  розставляти пріоритети.

Ще однією особливістю української системи управління державними інвестиціями є наявність різних фондів, різних процедур управління інвестиціями, які фактично не погоджують свою діяльність один з одним. Наприклад, є окрема процедура управління регіональними проектами, окрема – національними проектами, є проекти міжнародних фінансових організацій, є Дорожний фонд, є Фонд енергоефективності та інші. У кожного з них – свої орієнтири і свій напрямок, але відсутні узгодженість, діалог, аналіз впливу. 

Так, проекти транспортної інфраструктури фінансуються як з Дорожного фонду, так і з державного бюджету за процедурою визначеною Постановою 571, а також за кошти міжнародних організацій. Постає питання –  проекти транспортної інфраструктури мають такий широкий вибір джерел фінансування тому що в нас є чітка стратегія і пріоритет дороги перед лікарнею чи школою? У кожній із секторальних стратегій ми побачимо, що кожен сектор є вкрай пріоритетним для України. То чи можемо ми об’єктивно обґрунтовувати інвестиційні рішення на основі таких стратегічних документів? Чи можемо ми збалансовувати державні інвестиції між різними секторами не маючи цілісного бачення інвестиційного портфелю? 

Відсутність чітких орієнтирів і рамок може приносити дивіденди певним зацікавленим сторонам. Якщо будь-який проект можна “притягнути за вуха” до розмитої фрази в  стратегічному документі, то відповідно будь-який проект можна вписати в бюджет навіть не замислюючись, що він принесу суспільству – втрати чи вигоди. Відсутність стратегічної чіткості нівелює відповідальність за прийняття рішень і дає можливість не брати на себе зобов’язання. 

Стратегічне планування як крок до подолання розриву ефективності державних інвестицій

Хаотичне фінансування проектів, які тут і зараз здаються комусь важливими, – це шлях в нікуди. Будь-яка країна, що прагне розвиватися, повинна діяти стратегічно. І Україна – не виняток. 

Для того, щоб стратегічне інвестування запрацювало в Україні, для початку необхідно зрозуміти поточний стан справ: скільки ми маємо проектів, у яких сферах та яка їхня вартість. Жодний орган державної влади не надає цілісної інформації про державні інвестиції. Кожен «власник» процесу оприлюднює ту інформацію, яку вважає за потрібне: Мінфін створив реєстр проектів МФО, Мінекономіки оприлюднює перелік державних інвестиційних проектів відібраних згідно з Постановою 571, Мінрегіон має свою базу даних проектів регіонального розвитку тощо.

Зі звітності щодо виконання державного бюджету теж не можна зрозуміти, скільки ми інвестуємо і в які сфери. Державна служба статистики України публікує дані про капітальні інвестиції, у тому числі ті, що фінансуються з державного бюджету. Проте частина капітальних витрат з бюджету не розкриваються у зв’язку з Законом України “Про державну статистику” щодо конфіденційності статистичної інформації.  Проте виглядає досить підозріло, коли, наприклад, “Лісове господарство та лісозаготівлі” або “Видавнича діяльність, радіомовлення, телебачення”, на які витрачаються кошти з державного бюджету, вкриті таємницею. І це лише декілька випадків з десятків (Обсяг капітальних інвестицій за видами економічної діяльності 2019). 

Тож перш за все необхідно зібрати базу даних усіх інвестиційних проектів, які фінансуються з державного чи місцевих бюджетів або стосуються державного чи комунального майна. На основі аналізу цієї бази даних можна буде ухвалювати рішення. 

В ідеальній картині світу наступним кроком мало б бути співвіднесення цілей проектів зі стратегічними документами. Проте з урахуванням стану цих документів цей крок навряд чи є здійсненним. 

Втім, рано чи пізно процес упорядкування стратегічних документів має розпочатися. Тож співвіднесення наявних цілей з поточним портфелем інвестиційних проектів показало б, чи ми дійсно до певної міри керуємося стратегічними документами, чи інвестиційний портфель і стратегічні документи – це два різні світи. Вибірка цілей зі стратегічних та планових документів, досягнення яких потребує капітальних інвестицій, та сегментація портфелю інвестицій залежно від відповідності цілям повинна підштовхнути Україну до системного підходу в стратегічному плануванні на національному та секторальному рівнях. 

На основі бази даних ми зможемо сформувати середньостроковий інвестиційний план. Завдяки йому різні фонди та механізми фінансування зможуть координувати свою діяльність, для інвесторів буде зрозуміло, куди рухається країна, а платники податків бачитимуть, на що саме спрямовуються їхні кошти. 

Після впровадження системного підходу до стратегічного планування інвестиційний план буде не лише переліком поточних проектів, а й прямою підтримкою досягнення національних та секторальних цілей. Саме стратегічні документи мають стати основою пріоритизації інвестицій.

Наскільки ми зможемо зменшити розрив ефективності, залежить від якості впровадження запропонованих ініціатив. Можливо, у середньостроковій перспективі ми не стрибнемо вище країн, що розвиваються. Але ми не зможемо ефективно рухатися  вперед, якщо не розумітимемо, де саме наші цілі і чи є вони взагалі.