Индекс реформ 124. Демонополизация спиртовой отрасли и процедура объединения территориальных громад

«Монополия – это отсутствие конкуренции, а следовательно у производителей нет мотивации для борьбы за качество продукции. Более половины украинского рынка спирта (55%) – в тени. А от этого ежегодно бюджет страны теряет 8-10 миллиардов гривен.

Мы же хотим открыть украинский рынок для инвесторов, современных технологий и увеличения капитала, прогресса в отрасли. Развитые европейские страны уже проходили такой путь, мы – начинаем.

Согласно закону отмена государственной монополии на производство спирта начнется с 1 июля 2020 года. Чтобы дать возможность новому рынку окрепнуть за счет внутреннего потребления, предусмотрен мораторий на строительство новых заводов до 1 июля 2021 года, а также до 1 января 2024 ограничен импорт спирта.

Субъекты хозяйствования смогут осуществлять деятельность по производству спирта при условии получения соответствующей лицензии. Наряду с этим есть определенные предохранители для защиты национального производителя.

Главная задача государства – мотивировать украинского производителя повышать качество продукта и наращивать экспорт – благодаря таким факторам можно будет обеспечивать стабильные поступления в бюджет».

«Реформа спиртовой отрасли назрела давно. Значительной начальной проблемой может быть сопротивление групп интересов, которые сейчас производят «левый» спирт на государственных заводах. Сам факт начала реформы является безусловно положительным.

Однако следует понимать, что по крайней мере формально имеющиеся мощности могут давать значительно больше спирта, чем потребности внутреннего рынка – подобно сахарным заводам Украины, они изначально были рассчитаны на значительно больший спрос. Недавнее исследование МЭРТ показало, что на самом деле половина спиртзаводов не работает, но данные относительно последней оценки мощностей в исследовании не приведены.

Потенциальной проблемой может быть избыток мощностей и низкая производительность, которая будет ограничивать возможности экспорта. Спирт от разных производителей является взаимозаменяемым товаром, поэтому при свободной конкуренции возможен вариант, что некоторые заводы (менее эффективные) потеряют потребителей и вынуждены будут закрываться и увольнять работников, что негативно повлияет на местные громады – многие заводы находятся в небольших городах и являются важным на местном уровне работодателем».

«Закон направлен на завершение до конца 2020 года процесса объединения громад. Такую задачу мы ставили перед собой еще в конце 2018 года для того, чтобы провести местные выборы-2020 уже на основе нового административно-территориального устройства.

Закон в целом соответствует стремлению разрабатывать перспективные планы, на базе которых будут объединяться громады. Главное, чтобы эти перспективные планы, которые, согласно закону, будут разрабатываться областными государственными администрациями и утверждаться Правительством, были сформированы на основе тех перспективных планов, которые разрабатывались ОГА и утверждались областными советами в течение последних 4-5 лет.

Изменилось то, что процедура формирования перспективных планов больше не предусматривает этап утверждения этих документов областными советами, как это было раньше. Вместе с тем этот пункт является достаточно спорным. По нашему мнению, за облсоветами нужно было оставить право в случае несогласия с предложенными перспективными планами в течение 20 дней собрать сессию и направить Правительству свою позицию относительно замечаний или возражений. Если же такие замечания отсутствуют, перспективный план рассматривается сразу Правительством».

«Внесенные изменения фактически подтверждают, что процесс децентрализации переходит из фазы добровольности в фазу принудительного объединения громад в соответствии с новыми перспективными планами. Власть хочет завершить процесс объединения громад в ближайшее время, чтобы следующие местные выборы проводить на основе принятых изменений. Областные советы исключены из процесса утверждения перспективных планов формирования территориальных громад, эти решения теперь будет принимать Кабмин. Это является положительным шагом, поскольку громады часто жаловались на политическое давление со стороны области во время объединения.

Однако основным риском являются принципы формирования перспективных планов, которые могут проводиться с учетом Методических рекомендаций по оценке уровня способности территориальных громад. Они не учитывают изменения, которые сделали ОТГ с начала реформы децентрализации, поскольку некоторые из предложенных показателей из Методических рекомендаций очень отдаленно касаются эффективности громад. Например, такие: 1) Численность населения – данный критерий не может быть применен на всей территории Украины, особенно в горных территориях, где плотность населения низкая. Кроме того, непонятно, на основании каких расчетов определены «пороговые» значения этого критерия – 5 тысяч, 3-5 тысяч, до 3 тысяч человек. 2) Наличие в громаде учебного заведения I-III степени для обучения не менее 250 детей – непонятно, согласно каким расчетам взят за основу показатель «250 детей». Кроме того, данный критерий частично противоречит постановлению КМУ «Положение об образовательном округе» от 19 июня 2019 г. № 532, в котором отмечается, что количество получателей образования опорного учебного заведения (без учета их количества в филиалах) должно составлять не менее 200 человек. 3) 250 школьников и 100 дошкольников проживает на территории громады – так же непонятно, каким образом рассчитан этот показатель. 4) Площадь – для эффективности предоставления услуг важным является не только расстояние между населенными пунктами, но и инфраструктура, в первую очередь, качество дорожного покрытия. Кроме того, чем больше площадь ОТГ, тем больше условий должно быть для предоставления качественных услуг, в частности экстренных. 5) Доля местных налогов в бюджете – громады не несут ответственность за администрирование местных налогов и, соответственно, не могут оказывать влияние на этот вид доходов. Администрирование налогов, обеспечение контроля за своевременностью, достоверностью, полнотой их начисления и уплаты в бюджет, обеспечение ведения учета налогов и сборов, платежей являются полномочиями налоговых органов. Орган местного самоуправления имеет право осуществлять контроль за взиманием определенных видов неналоговых поступлений и целевых фондов. Максимальные ставки местных налогов и сборов устанавливаются на общегосударственном уровне и не могут быть изменены органами местного самоуправления. Кроме того, постоянные изменения национального законодательства относительно базы налогообложения влияют на долю местных доходов в бюджетах громад и не позволяют планировать свои доходы в среднесрочном периоде. Подробнее об этом в отчете по оценке финансового управления в громадах-партнерах Программы DOBRE. 6) Индекс налогоспособности – как и в предыдущем критерии, громады не могут осуществлять администрирование НДФЛ, от которого зависит этот индекс. Кроме того, остается нерешенным вопрос взимания НДФЛ обособленными подразделениями предприятий и уплаты налога по месту регистрации предприятия, которое может размещаться на другой территории, нежели предоставляются услуги плательщику».