Как открытые подходы к закупкам помогают Украине преодолеть COVID-19

Уравнять спрос с предложением

Одновременно с экспоненциальным распространением пандемии коронавируса растет и спрос на товары. Сейчас самой большой проблемой закупок является, пожалуй, недостаток лекарств и медицинского оборудования. Тысячи предприятий столкнулись с беспрецедентным и непредсказуемым скачком спроса. Все это — в условиях ограниченных ресурсов. Благодаря открытым данным о контрактах Украина решает эту проблему тремя способами: анализ и консолидация спроса; привлечение новых поставщиков; планирование и управление закупками.

Консолидация спроса

Введение в Украине с 12 марта карантинных мер вызвало огромный рост спроса на товары не только со стороны больниц и медицинских учреждений, но и из других различных источников: граждане, которые хотели приобрести маски и другие средства индивидуальной защиты, антисептики, лекарства и даже аппараты ИВЛ; бизнесы, которым нужно было защитить своих работников; международные финансовые учреждения и доноры, которые пытались адаптировать свои программы для борьбы с пандемией; и волонтеры, которые активно составляли собственные списки закупок. Некоторые из этих категорий решили накупить всего, что может понадобиться в будущем: «просто покупайте все, что есть, мы все равно не сможем превысить лимит закупок», как сказал мне один волонтер. 

Очевидно, что это довольно сомнительный подход к проведению государственных закупок. Поэтому Украина внедрила несколько инструментов для консолидации спроса. Это созданный Министерством здравоохранения и Медицинским централизованным агентством закупок инструмент, который помогает больницам предусматривать спрос на более 100 предметов, анализируя емкость больницы, имеющееся оборудование и текущую нагрузку. Например, по состоянию на 6 апреля подавляющее большинство ключевых и непрофильных больниц (более 2000) сообщили о своих потребностях и текущих запасах, и для передачи этой информации рынку и гражданам был создан инструмент для бизнес-анализа. 

Общественная организация Donors.ua, которая обычно занимается вопросами сдачи крови, также создала платформу, на которой больницы могут создавать простые списки нужд для борьбы с COVID-19. Несмотря на опциональность этого инструмента, его активно используют волонтеры, которые могут найти конкретную больницу и оказать помощь ей ​​непосредственно.

Привлечение поставщиков

Еще один повод для беспокойства — нехватка поставщиков. Перегруженность системы здравоохранения является одной из крупнейших угроз для наших усилий по сдерживанию пандемии. Мы говорим не только о мощности больниц и оборудования, в частности аппаратах ИВЛ, но и о том, в состоянии ли поставщики обеспечить их необходимыми товарами и услугами. В такой ситуации дефицит и рост цен ожидаемы. Например, по последним данным, с января цены на маски в Украине выросли более чем в 10 раз. 

Ценовая гонка вызывает давление на поставщиков: компании обновляют цены несколько раз в день, чтобы удовлетворить текущий спрос. С другой стороны, ситуация мотивирует тех, кто не смог выполнить заказ, увеличить свои производственные мощности. Исследования ТІ показали, что три из пяти лучших поставщиков масок в марте ранее не продавали эту категорию товаров. 

Использовать открытые данные для увеличения возможностей поставщиков можно несколькими способами. Во-первых, система государственных закупок Prozorro — идеальный ресурс для поиска потенциальных поставщиков. Начиная с 2016 года, все данные по государственным закупкам года доступны через открытый API, включая всех участников торгов, их контактные данные и регионы, в которых они работают. 

Еще один способ упростить закупки — опубликовать все имеющиеся предложения онлайн. Таким образом каждый сможет увидеть текущие цены, их изменение и доступные товары. Электронный магазин для государственных закупок Prozorro Market, который в Украине запустили в апреле 2019 года, используют, чтобы собрать все предложения в одном месте. Команда Prozorro делает все возможное, чтобы увеличить количество предложений: процесс квалификации поставщиков был радикально упрощен, и самые популярные предметы, то есть тесты, дезинфицирующие средства, маски и средства защиты были быстро добавлены к списку товаров. Сейчас Prozorro Market можно использовать как инструмент для выбора поставщиков, мониторинга цен и, конечно, закупок. Более того, собрав все предложения на одной платформе, мы быстрее устанавливаем баланс цен: поставщики могут реагировать на изменение ценовой стратегии конкурентов в режиме реального времени. 

И последний, но не менее важный момент: открытость данных позволяет с легкостью показать объем закупок и мотивировать больше новых предприятий стать поставщиками. Карантин в Украине ввели 12 марта. Все необходимые изменения как на законодательном, так и техническом уровне, для создания специального процесса проведения госзакупок для сдерживания эпидемии были внесены в первые восемь дней. Процедура закупок упрощена, но она остается открытой и прозрачной. Основываясь на данных Prozorro, мы уже можем сказать, что Украина потратила почти 1 миллиард гривен ($36 млн) за 6 дней (до 5 апреля). Этими данными активно пользуются предприятия, которые могли бы рассмотреть рынок государственных закупок на период, когда не могут заниматься своей обычной бизнес-деятельностью.

Стратегия закупок

Консолидация спроса и предложения значительно упрощает планирование закупок. Как я уже упоминал, законодательством был установлен быстрый, простой, но все же прозрачный метод закупок. Он не предусматривает открытых торгов, но требует публиковать объявления включительно со всеми критериями отбора и предоставления полной, своевременной отчетности. Такой подход был выбран из-за чрезвычайной срочности потребности и непредсказуемости развития пандемии.

Конечно, прямые закупки, без открытых аукционов — это существенная деградация в конкурентности рынка. Впрочем, приходится признать, что такой подход был обоснован в марте. Вначале, 19 марта, КМУ предложил редакцию постановления №225, в которой между объявлением закупки и заключением контракта должно было пройти минимум 48 часов. Но это сразу привело к существенным проблемам: из-за ажиотажа на рынке поставщики отказывались ждать заключения контрактов, закупки не происходили. Поэтому 31 марта были внесены изменения в Постановление, и теперь закупка происходит в течение одного дня, но с обязательным «следом» в системе: публикацией контракта, технических и качественных характеристик продукции. 

Благодаря этому все процедуры можно выполнить за один день и при этом предоставить достаточно данных. На основе собранных данных разрабатывается комплексная стратегия закупок. Централизованное агентство медицинских закупок (созданное в 2018 году) начинает проводить большие объемы закупок, что увеличит переговорную способность и, надеемся, снизит конечную цену. Поэтому открытые данные являются жизненно важными для понимания как спроса, так и предложения. 

Более того, те же данные очень важны для международных финансовых учреждений, частных волонтеров и благотворительных организаций, которые также должны видеть фактический непокрытый спрос. Планы закупок, которые также публикует Prozorro, решают эту проблему. 

Минимизация рисков в закупках — еще один важный способ использования открытых данных. Аналитическая онлайн-система YouControl предоставляет всем закупочным организациям свободный доступ к данным, чтобы обезопасить их от ненадежных поставщиков.

Коммуникация — критически важный элемент успеха

Чтобы данные приносили пользу, их надо корректно использовать и совмещать с привлечением заинтересованных сторон и коммуникацией. Именно поэтому анализ инсайтов и коммуникация являются такой же важной частью нашей работы, как и сбор данных. 

Процедуры закупок должны быть открытыми и простыми, чтобы привлекать новых поставщиков и мотивировать бизнесы, которые могли бы присоединиться к процессу. Надо предоставлять информацию о емкости рынка, спросе и конкуренции. Более того, нужно коммуницировать общую статистику закупок, чтобы привлечь к госзакупкам тех, по кому сильнее ударит вызванная эпидемией рецессия. 

Prozorro достигает этого за счет активной коммуникации с предприятиями через медиа и бизнес-ассоциации. Мы еженедельно делимся информацией о важнейших закупках, связанных с COVID-19, а также о состоянии государственных закупок (по сравнению с прошлым годом). 

Закупщики — еще одна из сторон этой коммуникации. Они нуждаются в целом ряде инструкций и рекомендаций: что и как следует покупать, по каким критериям, как выбирать поставщиков. Общественные активисты проекта Dozorro разработали инструкции, которые были переданы закупочным организациям через представителей Министерства здравоохранения.

Общественный мониторинг: анализ данных для обеспечения прозрачности и подотчетности

Открытие данных о закупках помогает отслеживанию транзакций, чтобы любые преступления можно было легко найти, раскрыть, исправить и даже, надеемся, предотвратить их. 

Именно поэтому инструменты анализа данных были важной составляющей ProZorro с самого запуска. Также, как только специальные процедуры закупок для сдерживания вспышки коронавируса вступили в силу, были обновлены инструменты бизнес-анализа (например, bi.prozorro.org и его описание). 

Компания Transparency International Украина запустила специальный проект на основе Dozorro, направленный непосредственно на закупки для противостояния COVID-19. В рамках проекта самые важные темы, в частности закупку масок, тестов и аппаратов ИВЛ, анализируют несколько раз в неделю. 

Еще один хороший пример использования открытых данных о контрактах — карта закупок медицинского оборудования, разработанная журналистами Slidstvo.Info. С ее помощью каждый может проверить, сколько в больницах страны есть тестов или аппаратов ИВЛ и сколько планируется приобрести. 

Но следить нужно не только за закупками, связанными с темой COVID. В трудные периоды общественность становится более чувствительной к непрозрачным или неоправданным закупкам, поэтому нужно активно коммуницировать любые существенные расходы. 

Например, после общественного резонанса Министерство внутренних дел отменило закупку около 600 автомобилей, а КГГА отменила контракт на 65 миллионов гривен на уличные камеры, которые позволили бы распознавать лица и измерять температуру людей.

Следующие шаги

Для преодоления чрезвычайной ситуации нужен комплексный подход. Нельзя жертвовать открытостью данных и ответственностью правительства даже когда нужны срочные радикальные шаги. Единственный способ справиться с текущей ситуацией — это не пытаться захватить контроль, а создать коалицию стейкхолдеров вокруг открытых и прозрачных данных о контрактах. Данные о контрактах — это лишь часть цепочки поставок: чем лучше мы их понимаем, тем более взвешенные решения сможем принимать, опираясь на них. В текущей ситуации это будет напрямую влиять на наши жизни. 

В то же время необходимо понимать, что прямые, неконкурентные закупки — это лишь временная мера, которая не может продолжаться вечно. Законом установлен срок в три месяца, а перечень предметов закупки определен в постановлении КМУ. 

На базе открытых данных необходимо внимательно следить за ситуацией. Когда одновременно снизится волатильность цен, появится большое количество поставщиков и уменьшится текущая потребность — это должно быть сигналом для постепенного сокращения исключений, закупаемых по максимально упрощенной процедуре. 

Еще один важный шаг — максимально быстрое создание ЦЗО на базе ГП «Медицинские Закупки Украины», что позволит ГП проводить закупки не только за средства, выделенные непосредственно на предприятие, но и агрегированные закупки за счет других заказчиков: больниц, лабораторий и т.д.