Как повлияет на ВВП Украины преференциальный режим в сфере государственных закупок для местных производителей

21 июля 2020 законопроект по номеру 3739 о локализации в государственных закупках по железнодорожному транспорту, городскому пассажирскому транспорту, коммунальной техники, спецтехники, энергетического машиностроения и т.п., был принят Верховной Радой в первом чтении. Это решение поддержали двести сорок восемь депутатов.

В пояснительной записке указано, что законопроект имеет целью изменить правила государственных закупок, способствовать развитию отечественных отраслей и увеличить количество предпринимателей. С этой целью местные производители получат льготный режим из-за применения критериев локализации, которые используются для расчёта откорректированной цены тендерных предложений. При других равных условиях преимущество будет предоставляться тем тендерным предложениям, которые используют «местные компоненты».

Авторы проекта закона предлагают запретить приобретение через ProZorro 88 групп продукции машиностроения, если те не имеют локализации на уровне 25-40%. Сторонники этой инициативы уверены, что имплементация законопроекта будет способствовать ускорению темпов роста ВВП на 3.9 процентных пункта в среднесрочной перспективе (эта цифра приводится в пояснительной записке к законопроекту, однако не подкреплена расчетами, за исключением ссылки на Проект анализа глобальной торговли (GTAP) — модели, которая использовалась для оценки).

С экономической точки зрения требования по локализации работают подобно импортным ограничениям. Ограничения импорта, например импортные тарифы и нетарифные барьеры, удорожают импорт, или, в случае импортных квот или запретительных тарифов, запрещают его совсем. Ограничивая выбор поставщиков, локализация снижает импорт. Поэтому эти меры можно рассматривать как пример нетарифного барьера, ограничивающего доступ к украинским рынкам. В литературе научных исследований и по вопросам стратегического развития приведены убедительные доказательства того, что ограничение доступа к импортируемой продукции, особенно в области машиностроения и транспорта, оказывает значительное негативное влияние на производительность во всех секторах, которые пользуются такой продукцией и оборудованием.

Во многих работах описано, что закупки импортируемых промежуточных и капитальных товаров являются важным механизмом увеличения совокупной факторной производительности (TFP). Amiti and Koenings (2007) разделили влияние либерализации торговли на производительность труда, на экономический эффект выпуска конкурентоспособной продукции и либерализации импорта ресурсов. Изучая индонезийские фирмы, они показали, что повышение тарифов на 10% приводит к снижению производительности на 12%. Kasahara and Rodrigue (2008) обнаружили еще большие последствия для чилийских компаний. Khandelwal & Topalova (2011) подтвердили этот вывод для индийских фирм, тогда как Halpern et al. (2015) показали, что четвертая часть роста производительности в Венгрии в течение 1993-2002 годов обязана либерализации торговли и пониженным тарифам на импортируемые материалы.

Сторонники законопроекта утверждают, что введение таких мер создаст стимулы для иностранных производителей инвестировать в Украину, строить новые заводы или покупать уже существующие с целью локализации продукции для того, чтобы иметь возможность участвовать в украинских тендерах или больше сотрудничать с местными производителями.

Сторонники локализации говорят, что они таким образом поддерживают отечественных производителей в духе известного лозунга «Покупай украинское!» Оппоненты такого протекционизма считают, что он снижает производительность труда, способствует коррупции и противоречит обязательствам Украины перед ЕС по дискриминации иностранных производителей в государственных закупках.

Решение этого спора требует тщательного эмпирического исследования. Мы оценили экономический эффект от предложенных мероприятий и признали его отрицательным. Анализ базируется на гравитационной модели внешней торговли, которая учитывает прямой и косвенный эффект от увеличения количества торговых барьеров (т.е. требований о содержании местных компонентов) на торговые потоки между Украиной и ее торговыми партнерами. Гравитационная модель внешней торговли согласуется со всеми торговыми моделями, которые используются для объяснения торговых паттернов (см. Head and Mayer, 2014). Поэтому, хотя некоторые производители выигрывают от законопроекта о локализации, в целом он принесет вред производителям в секторах, использующих импортируемые транспортные средства и технику, что также негативно скажется на потребителях.

Длительный миф о том, что «преференции местным производителям приведут к экономическому росту»

Страны торгуют, потому что специализируются на областях, в которых имеют сравнительное преимущество. Они производят и экспортируют товары, используя свое сравнительное преимущество, и импортируют другие товары и услуги. Кроме того, поскольку люди ценят разнообразие продукции, страны могут торговать подобными товарами — так, украинцы могут покупать как украинские, так и иностранные сыры, и мобильные телефоны, произведенные в Китае и Корее. Фирмы, которые используют промежуточные товары из более широкого круга стран, являются более производительными и выпускают продукцию более высокого качества. Эффект от тарифной либерализации на производительность труда можно разделить на статические и динамические преимущества. Статические преимущества включают выгоду от увеличения разнообразия ресурсов (Ethier, 1982; Markusen, 1989) и доходы от лучшего качества импортируемых ресурсов (Hallak и Sivadasan 2013). Динамические преимущества являются результатом обучения через импорт (Grossman and Helpman, 1991). Последние эмпирические публикации сравнивают относительную важность этих достижений. Halpern (2015) показывает, что повышение производительности на две трети происходит благодаря выгодам от разнообразия, и на одну треть лучшему качеству импортируемых ресурсов. Обучение через импорт активно используется китайскими компаниями. Они интенсивно использовали зарубежные промежуточные и капитальные товары для производства конечных товаров, развивая собственные продукты в духе конкуренции на свободном рынке.

Для такой небольшой экономики как Украина, которая развивается, чрезвычайно важно иметь доступ к различным современным машинам и оборудованию от лучших производителей по разумным ценам. Это позволяет украинским компаниям конкурировать с другими производителями на мировом и внутреннем рынках.

Ограничения импорта машин и оборудования коснутся фирм во всех секторах, поскольку все сектора используют машины и оборудование (Статистическая классификация видов экономической деятельности (eq. NACE Rev.2), сектора C27-C30 — производство электрооборудования, машин, автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов , других транспортных средств). Ограничение импорта увеличит цены на машины и оборудование. Они могут также пагубно повлиять на качество продукции, например, на долговечность и надежность оборудования. В некоторых случаях украинские компании будут вынуждены перейти на технологии производства низшего уровня, не требующие использования сложного оборудования, которое не производится в Украине. Как следствие, это может негативно повлиять на производительность и качество товаров и привести к росту цен на товары и услуги сопоставимого качества.

Кроме этих негативных последствий, можно ожидать шаги со стороны членов ВТО, в частности ЕС и Китая. Наши торговые партнеры, вероятно, введут ограничения на украинский экспорт, что негативно скажется на украинских производителях.

Подытоживая изложенное, положительные последствия (выше занятость, выпуск продукции и прибыль в секторах C27-C30) будут ниже негативных последствий ухудшения качества и ограничения экспорта. Итак, общие последствия этих мер будут отрицательными.

Есть ли в Украине примеры успешного протекционизма?

Профессор Киевской Школы Экономики Олег Нивьевский дает отрицательный ответ на этот вопрос, приводя четыре примера: частичную компенсацию стоимости сельскохозяйственной техники, ограничения импорта удобрений, ограничения экспорта семян подсолнечника и поддержку производителей курятины. Во всех этих случаях потребители или платили высокую цену, или деньги налогоплательщиков были потрачены зря (так как производители все равно бы инвестировали в производство), или то и другое вместе.

Экономика нуждается в защите – от лобби местных производителей

Мы исследовали эффект от применения критерия локализации в системе государственных закупок для экономики Украины. В нашем исследовании мы смоделировали три сценария введения локализации, одним из которых был законопроект №3739.

Для расчета последствий ограничений импорта для экономики мы провели отдельный анализ. Для определения эластичности торговли в конкретных отраслях экономики, связанных с машиностроением использовалась гравитационная модель. Такой подход позволил оценить, как снижается импорт с увеличением торговых барьеров. Барьеры могут быть как тарифными, так и нетарифными. Первые удорожают импортируемую продукцию, другие ее вообще запрещают или устанавливают определенные квоты. Для расчета последствий для общественного благосостояния от перехода от текущего состояния ограничений на импорт к его запрету мы использовали исследование Costinot and Rodriguez-Clare (2014).

По нашим оценкам, имплементация норм законопроекта приведет к негативным экономическим последствиям в объеме -0,573% ВВП ежегодно (это примерно 642 миллионов долларов США в ценах 2017 года).

Мы призываем парламентариев и соответствующее министерство рассмотреть другие механизмы поддержки отечественных производителей. Государственный и местные бюджеты и государственные предприятия потратят больше налогоплательщиков на финансирование ценовой преференции «локализованных» поставщиков, чем, скажем, в случае прямых субсидий избранным предприятиям. Следовательно, украинцы получат меньше государственных услуг в сфере образования, здравоохранения, социальной поддержки и тому подобное. Выигрывают конкретные предприятия, но готовы ли мы за это заплатить?

Ссылки

• Amiti, M., and Konings, J. (2007). Trade Liberalization, Intermediate Inputs, and Productivity: Evidence from Indonesia. American Economic Review, 97(5):1611 – 1638.
• Costinot, A., and Rodríguez-Clare, A., 2014. Trade theory with numbers: Quantifying the consequences of globalization. In Handbook of international economics (Vol. 4, pp. 197-261). Elsevier.
• Ethier, W. J. (1982). National and International Return to Scale in the Modern Theory of International Trade. American Economic Review, 72(3):389–405.
• Grossman, G., and Helpman, E. (1991). Innovation and Growth in theWorld Economy. Cambridge, MIT Press.
• Hallak, J. C., and Sivadasan, J. (2013). Product and Process Productivity: Implications for Quality Choice and Conditional Exporter Premia. Journal of International Economics, 91(1):53–67.
• Halpern, L., Koren, M., and Szeidl, A. (2015). Imported Inputs and Productivity. The American Economic Review, 105(12):3660–3703.
• Head, K. and Mayer, T., 2014. Gravity equations: Workhorse, toolkit, and cookbook. In Handbook of international economics (Vol. 4, pp. 131-195). Elsevier.
• Kasahara, H. & Rodrigue, J. (2008). Does the use of imported intermediates increase productivity? Plant-level evidence. Journal of Development Economics, 87(1), 106–118.
• Khandelwal, A. & Topalova, P. (2011). Trade Liberalization and Firm Productivity: The Case of India. Review of Economics and Statistics, 93(3), 995–1009.
• Markusen, J. R. (1989). Trade in Producer Services and in other Specialized Intermediate Inputs. The American Economic Review, 79(1): pp. 85–95.
• Рада прийняла в першому читанні законопроект про преференції українському машинобудуванню при держзакупівлях — https://nv.ua/biz/economics/zakonoproekt-o-lokalizacii-prinyat-v-pervom-chtenii-novosti-ukrainy-50101313.html
• Проект Закону №3739 — https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=69275
• «Локалізація» в держзакупівлях прискорить зростання ВВП на 3,9% — https://zn.ua/ECONOMICS/lokalizatsija-v-hoszakupkakh-uskorit-rost-vvp-na-3-9.html
• AMCU, American chamber  of commerce, KSE: who criticizes localization and why — https://ti-ukraine.org/en/news/amcu-american-chamber-of-commerce-kse-who-criticizes-localization-and-why/