Як вплине на ВВП України преференційний режим у сфері державних закупівель для місцевих виробників

Однак, як показують наші розрахунки, загальний ефект від імплементації цього законопроєкту стосовно ВВП становитиме мінус 0,58 відсоткового пункту щороку.

21 липня 2020 року законопроєкт за номером 3739 про локалізацію в державних закупівлях щодо залізничного транспорту, міського пасажирського транспорту, комунальної техніки та спецтехніки і енергетичного машинобудування був прийнятий Верховною Радою в першому читанні. Це рішення підтримали двісті сорок вісім депутатів.

У  пояснювальній записці зазначено, що законопроект має на меті зміну правил державних закупівель та сприяє розвитку вітчизняних галузей та збільшенню кількості підприємців. 

Автори проєкту закону пропонують заборонити придбання через ProZorro 88 груп продукції машинобудування, якщо ті не мають локалізації на рівні 25-40%. Прихильники цієї ініціативи впевнені, що імплементація законопроєкту сприятиме прискоренню темпів зростання ВВП на 3.9 відсоткових пункти в середньостроковій перспективі (ця цифра наводиться в пояснювальній записці до законопроекту, проте не підкріплена розрахунками, за винятком посилання на Проєкт аналізу глобальної торгівлі (GTAP) – моделі, яка використовувалася для оцінювання).

З економічної точки зору вимоги щодо локалізації працюють подібно до імпортних обмежень. Обмеження імпорту, як-от імпортні тарифи та нетарифні бар’єри, удорожчують імпорт продукції, або, у випадку імпортних квот чи заборонних тарифів, забороняють його зовсім. Обмежуючи вибір постачальників, локалізація знижує імпорт. Тому цей захід можна розглядати як приклад нетарифного бар’єру, що обмежує доступ до українських ринків. У літературі наукових досліджень та  з питань стратегічного розвитку наведені переконливі докази того, що обмеження доступу до імпортованої продукції, особливо в галузі машинобудування та транспорту, чинить значний негативний вплив на продуктивність у всіх секторах, які користуються такою продукцію та обладнанням. У багатьох працях описано, що закупівлі імпортованих проміжних та капітальних товарів є важливим механізмом збільшення сукупної факторної продуктивності (TFP). Amiti and Koenings (2007) розділили вплив лібералізації торгівлі на продуктивність праці на економічний ефект випуску конкурентоспроможної продукції та лібералізації імпорту ресурсів. Вивчаючи індонезійські фірми, вони показали, що підвищення тарифів на 10% призводить до зниження продуктивності на 12%. Kasahara and Rodrigue (2008) виявили ще більші наслідки для чилійських компаній. Khandelwal & Topalova (2011) підтвердили цей висновок для індійських фірм, тоді як Halpern et al. (2015) показали, що четверта частина зростання продуктивності в Угорщині протягом 1993-2002 років завдячувала лібералізації торгівлі та зниженим тарифам на імпортовані матеріали.

Прихильники законопроекту стверджують, що запровадження таких заходів створить стимули для іноземних виробників інвестувати в Україну, будувати нові заводи чи купувати вже існуючі з метою локалізації своєї продукції для того, щоб мати можливість брати участь в українських тендерах або більше співпрацювати з місцевими виробниками. 

Прихильники локалізації кажуть, що вони таким чином підтримують вітчизняних виробників у дусі відомого гасла “Купуй українське!” Опоненти такого протекціонізму вважають, що він знижує продуктивність праці, сприяє корупції та суперечить зобов’язанням України перед ЄС щодо недискримінації іноземних виробників у державних закупівлях.

Вирішення цієї суперечки вимагає ретельного емпіричного дослідження. Ми оцінили економічний ефект від запропонованих заходів і визнали його негативним. Аналіз базується на гравітаційній моделі зовнішньої торгівлі, яка враховує прямий і непрямий ефект від  збільшення кількості торговельних бар’єрів (тобто вимог про вміст місцевих компонентів) на торговельні потоки між Україною та її торговельними партнерами. Гравітаційна модель зовнішньої торгівлі узгоджується з усіма торговельними моделями, які використовуються для пояснення торговельних патернів (див. Head and Mayer, 2014). Тому, хоча деякі виробники виграють від законопроекту про локалізацію, загалом він принесе шкоду виробникам у секторах, які використовують імпортовані транспортні засоби та техніку, що також негативно позначиться на споживачах. 

Довготривалий міф про те, що «преференції місцевим виробникам призведуть до економічного зростання»

Країни торгують, бо спеціалізуються на областях, у яких мають порівняльну перевагу. Вони виробляють та експортують товари, використовуючи свою порівняльну перевагу, та імпортують інші товари та послуги. Крім того, оскільки люди цінують різноманітність продукції, країни можуть торгувати подібними товарами – так, українці можуть купувати як українські, так і іноземні сири, та мобільні телефони, вироблені в Китаї та Кореї. Фірми, які використовують проміжні товари з більш широкого кола країн, є більш продуктивними та випускають продукцію більш високої якості. Ефект від тарифної лібералізації на продуктивність праці можна розділити на статичні та динамічні переваги. Статичні переваги включають вигоду від збільшення різноманітності ресурсів (Ethier, 1982; Markusen, 1989) та прибутки від кращої якості імпортованих ресурсів (Hallak та Sivadasan, 2013). Динамічні переваги є результатом навчання через імпорт (Grossman and Helpman, 1991). Останні  емпіричні публікації порівнюють відносну важливість цих здобутків. Halpern (2015) показує, що підвищення продуктивності на дві третини завдячує вигодам від різноманіття, і на одну третину кращій якості імпортованих ресурсів. Навчання через імпорт активно використовується китайськими компаніями. Вони інтенсивно використовували закордонні проміжні та капітальні товари для виробництва кінцевих товарів, розвиваючи власні продукти в дусі конкуренції на вільному ринку.

Для такої невеликої економіки як Україна, що розвивається, надзвичайно важливо мати доступ до різноманітних сучасних машин та обладнання від найкращих виробників за розумними цінами. Це дозволяє українським компаніям конкурувати з іншими виробниками на світовому та внутрішньому ринках.

Обмеження імпорту машин та обладнання торкнуться фірм у всіх секторах, оскільки всі сектори використовують машини та обладнання (Статистична класифікація видів економічної діяльності (eq. NACE Rev.2), сектори C27-C30 – виробництво електричного устаткування, машин, автотранспортних засобів, причепів і напівпричепів, інших транспортних засобів). Обмеження імпорту збільшить ціни на машини та обладнання. Вони можуть також згубно вплинути на якість продукції, наприклад, на довговічність та надійність обладнання. У деяких випадках українські компанії будуть змушені перейти на технології виробництва нижчого рівня, що не потребують використання складного обладнання, яке не виробляється в Україні. Як наслідок, це може негативно вплинути на продуктивність та якість товарів і призвести до зростання цін на товари та послуги порівнянної якості.

Окрім цих негативних наслідків, можна очікувати на кроки у відповідь з боку членів СОТ, зокрема ЄС та Китаю. Наші торговельні партнери, ймовірно, запровадять обмеження на український експорт, що негативно позначиться на українських виробниках.

Підсумовуючи викладене, позитивні наслідки (вища зайнятість, випуск продукції та прибуток у секторах C27-C30) будуть нижчими за негативні наслідки погіршення якості та обмеження експорту. Отже, загальні наслідки цих заходів будуть негативними.

Чи є в Україні приклади успішного протекціонізму?

Професор Київської Школи Економіки Олег Нів’євський дає негативну відповідь на це запитання, наводячи чотири приклади: часткову компенсацію вартості сільськогосподарських техніки, обмеження імпорту добрив, обмеження експорту насіння соняшника та підтримку виробників курятини. У всіх цих випадках споживачі або платили вищу ціну, або гроші платників податків були витрачені даремно (бо виробники однаково б інвестували у виробництво), або те й інше разом.

Економіка потребує захисту – від лобі місцевих виробників

Ми дослідили ефект від застосування критерію локалізації в системі державних закупівель для економіки України. У нашому дослідженні ми змоделювали три сценарії запровадження локалізації, одним із яких був законопроект №3739.

Для розрахунку наслідків обмежень імпорту для економіки ми провели окремий аналіз. Для визначення еластичності торгівлі в конкретних галузях економіки, пов’язаних з машинобудуванням  використовувалася гравітаційна модель. Такий підхід дав змогу оцінити, як знижується імпорт зі збільшенням торгових бар’єрів. Бар’єри можуть бути як тарифними, так і нетарифними. Перші удорожчують імпортовану продукцію, другі її взагалі забороняють чи встановлюють певні квоти. Для розрахунку наслідків для суспільного добробуту від переходу від поточного стану обмежень на імпорт до його заборони ми використовували дослідження Costinot and Rodriguez-Clare (2014).

За нашими оцінками, імплементація норм законопроєкту призведе до негативних економічних наслідків у обсязі -0,573% ВВП щороку (це приблизно 642 мільйони доларів США в цінах 2017 року).

Ми закликаємо парламентарів та відповідне міністерство розглянути інші механізми підтримки вітчизняних виробників. Державний та місцеві бюджети та державні підприємства витратять більше коштів платників податків на фінансування цінової преференції “локалізованих” постачальників, ніж, скажімо, у разі прямих субсидій вибраним підприємствам. А отже, українці отримають менше державних послуг у сфері освіти, охорони здоров’я, соціальної підтримки тощо. Виграють конкретні підприємства, але чи готові ми за це заплатити?

Посилання

• Amiti, M., and Konings, J. (2007). Trade Liberalization, Intermediate Inputs, and Productivity: Evidence from Indonesia. American Economic Review, 97(5):1611 – 1638.
• Costinot, A., and Rodríguez-Clare, A., 2014. Trade theory with numbers: Quantifying the consequences of globalization. In Handbook of international economics (Vol. 4, pp. 197-261). Elsevier.
• Ethier, W. J. (1982). National and International Return to Scale in the Modern Theory of International Trade. American Economic Review, 72(3):389–405.
• Grossman, G., and Helpman, E. (1991). Innovation and Growth in theWorld Economy. Cambridge, MIT Press.
• Hallak, J. C., and Sivadasan, J. (2013). Product and Process Productivity: Implications for Quality Choice and Conditional Exporter Premia. Journal of International Economics, 91(1):53–67.
• Halpern, L., Koren, M., and Szeidl, A. (2015). Imported Inputs and Productivity. The American Economic Review, 105(12):3660–3703.
• Head, K. and Mayer, T., 2014. Gravity equations: Workhorse, toolkit, and cookbook. In Handbook of international economics (Vol. 4, pp. 131-195). Elsevier.
• Kasahara, H. & Rodrigue, J. (2008). Does the use of imported intermediates increase productivity? Plant-level evidence. Journal of Development Economics, 87(1), 106–118.
• Khandelwal, A. & Topalova, P. (2011). Trade Liberalization and Firm Productivity: The Case of India. Review of Economics and Statistics, 93(3), 995–1009.
• Markusen, J. R. (1989). Trade in Producer Services and in other Specialized Intermediate Inputs. The American Economic Review, 79(1): pp. 85–95.
• Рада прийняла в першому читанні законопроект про преференції українському машинобудуванню при держзакупівлях – nv.ua/biz/economics/zakonoproekt-o-lokalizacii-prinyat-v-pervom-chtenii-novosti-ukrainy-50101313.html
• Проект Закону №3739 – w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=69275
• «Локалізація» в держзакупівлях прискорить зростання ВВП на 3,9% – zn.ua/ECONOMICS/lokalizatsija-v-hoszakupkakh-uskorit-rost-vvp-na-3-9.html
• AMCU, American chamber  of commerce, KSE: who criticizes localization and why – ti-ukraine.org/en/news/amcu-american-chamber-of-commerce-kse-who-criticizes-localization-and-why/