Как правильно посчитать украинцев

Вывод VoxUkraine: перепись 2020 года стоит провести «‎‎‎традиционным‎» методом. При этом необходимо наполнить ЕГДР верифицированными данными из других реестров и обеспечить его постоянную поддержку. Тогда следующие переписи возможно будет проводить электронным или смешанным методами.

Основное:

1. необходимость переписи на данный момент не подвергается сомнению. Не утихают дискуссии вокруг того, каким именно методом ее провести
2. в Европе последнюю перепись (2010/2011) 53% стран проводили традиционным методом, 10% стран — по реестрам, остальные — смешанным методом, то есть данные реестров дополнялись данными выборочных опросов
3. Госстат сейчас планирует провести опрос традиционным методом
4. есть 5 основных реестров, в которых содержатся данные о людях, но эти реестры не синхронизированы
5. одно из возможных решений — возложить ответственность за наполнение Единого государственного демографического реестра (ЕГДР) на органы местного самоуправления (общины). Но здесь существует риск, что некоторые общины смогут «‎‎приписать‎» себе людей, чтобы получить более высокие субвенции
6. независимо от выбранного метода, для того, чтобы провести перепись, в Украине нужно создать реестр адресов

Украина — единственная из стран Европы, которая не провела перепись населения в 2010-2011 годах. Поэтому сколько нас, мы знаем лишь приблизительно. Знание точного количества населения необходимо для эффективного расходования бюджетных средств — ведь это основной параметр формул распределения образовательной, медицинской субвенции и других трансфертов. 

Более того, перепись позволяет ответить не только на вопрос «сколько нас», но и на вопрос «какие мы». Данные переписи будут очень интересны ученым и исследователям. Таким образом, необходимость проведения переписи не вызывает сомнений, он запланирован на 2020 год. Дискуссии ведутся вокруг того, как именно провести перепись — «традиционным» образом с помощью переписчиков или с помощью электронных реестров. Президент Украины Владимир Зеленский предпочитает второй вариант. Своим указом №588 он приказал проверить, получится ли перейти на электронную перепись:

18 сентября 2019 года VoxUkraine обсуждал возможные методы и нюансы проведения переписи с Игорем Вернером, председателем Госкомстата Украины, Владимиром Семенихиным, руководителем Офиса реформы админуслуг, Сергеем Лобойко, главой Центра развития инноваций и проекта «‎Е-решения для общин‎» (U-LEAD) и Татьяной Тищук, руководительницей проекта iMoRe. Юлия Минчева, руководительница проекта VoxConnector, модерировала беседу.

Главные моменты дискуссии

Татьяна Тищук заметила, что в 2000/2001 году 27 стран Европы провели «традиционную» перепись, 3 страны — перепись по реестрам, а 6 стран — смешанную перепись (то есть данные переписи из реестров были дополнены данными выборочных опросов). В 2010/2011 число стран, которые провели традиционную перепись, уменьшилось до 21, перепись по реестрам провели 5 стран, а смешанную — 13 стран. Мы видим, что все больше стран Европы тяготеют к переводу переписи в электронную плоскость. Но все-таки лишь 10% стран пока полностью перешли на электронную перепись (рис. 1). 

Практика показывает, что при введении переписи на основе реестров страны отказываются от отдельных показателей. Это могут быть этническое происхождение или религия, которых реестры не содержат, поскольку законодательство запрещает требовать у людей такую ​​информацию. 

Еще один вызов при проведении переписи на основе реестров — это фрагментированные данные. В частности это касается данных об уровне образования. Многие страны запустили государственные реестры 20-30 лет назад и располагают данными только с того момента. Для того, чтобы узнать об уровне образования людей, которые учились раньше, нужно проводить дополнительные выборочные наблюдения.

В Украине уже есть ряд электронных реестров. Они содержат много данных, которые мы хотели бы получить во время переписи. Однако эти данные имеют разное качество, иногда они фрагментированы. Показатели в различных реестрах не всегда согласованы.

Например, недавно начались пилотные проекты по внедрению реестров местных жителей в объединенных территориальных общинах. Сейчас данные этих реестров очень сильно расходятся с данными Госстата (рис. 2). Чаще всего, по данным общин, в них проживает больше населения, чем записано в официальных данных. Такое «увеличение» населения может быть связано как с техническими ошибками, так и с желанием завысить количество жителей, чтобы получить бóльшие субвенции из государственного бюджета.

Игорь Вернер рассказал, что Госстат при подсчете количества населения берет за основу данные переписи 2001 года, добавляет к ним количество родившихся и отнимает количество умерших, а также учитывает данные Государственной миграционной службы по зарегистрированной миграции. Но, конечно, есть и незарегистрированная миграция. Человек может уехать и не сняться с регистрации, или сняться с регистрации и не зарегистрироваться в другом месте. О таких людях в Госстате полных данных нет и эта погрешность накапливается с 2001 года. 

В июне 2018 года межведомственная комиссия подготовила Программу переписи. При этом для проведения был выбран безбумажный вариант «‎традиционной‎» переписи — то есть переписчики будут обходить дома с планшетами, а не с бумажными анкетами. Кроме того, украинцы смогут самостоятельно заполнять информацию о себе онлайн. Это позволит сократить количество временных работников, необходимых для проведения переписи, со 192 до 98 тысяч. 

В декабре 2019 года пробная перепись должна пройти в двух районах — Оболонском районе Киева и Бородянском районе Киевской области. Она должна выявить проблемы, которые могут возникнуть в ходе переписи, чтобы можно было разработать планы по нейтрализации таких проблем. 

Вернер отметил, что главное отличие «‎‎традиционной‎» переписи от переписи по реестрам в том, что во время первой записываются данные, которые человек сам сообщает о себе и своем домохозяйстве (переписчик не проверяет никаких документов), в то время как данные в реестры вносятся на основании официальных документов. 

Еще один аспект, который нужно помнить: сейчас только во время переписи у человека можно спрашивать о его национальности, ни одному реестру это не разрешено. Так что при электронной переписи мы либо должны исключить этот вопрос, либо изменить законодательство. 

Для проведения переписи стоит обратить внимание на Единый государственный демографический реестр (ЕГДР) — это единый реестр, куда должны быть включены все. Его важная особенность в том, что в нем каждый человек имеет уникальный идентификатор физического лица. В соответствии с указом президента №558, все реестры должны использовать такой идентификатор. 

Кроме проблемы неинтегрированности реестров (их взаимодействия и автоматизированного обмена данными), есть и другая — объединение данных может привести к дублированию информации (как это происходит с реестрами общин, когда человек попадает сразу в несколько реестров) либо к ее неполноте из-за удаления неверифицированных записей.

Основными условиями проведения переписи по реестрам является существование:

1. Реестра населения.
2. Реестра жилья или адресов (это важно, чтобы направить интервьюеров).
3. Реестра предприятий.
4. Реестра работающих людей.

К сожалению, сейчас в Украине не существует реестра адресов. А без него невозможно рассчитать плотность населения на разных территориях и соответственно распределить переписчиков. 

Поэтому во время подготовки к «‎‎традиционной‎» переписи Госстат создаст квартальные списки. Они покажут количество существующих квартир, домов и других объектов, куда потом будут отправлены интервьюеры. 

Важный момент — переписчики должны быть наемными работниками Госстата, а не представителями органов местной власти, поскольку в последнем случае существует риск фальсификации данных из-за того, что от количества населения в общинах зависит размер субвенций. 

Не забыл Госстат и о людях, которые часто избегают регистрироваться в государственных органах, в частности ромов. Для того, чтобы перепись дошла и до них, работники Госстата общались с представителями национальных меньшинств. Последние заверили, что будут способствовать проведению переписи.

В целом, Госстат готов к любому варианту переписи. Но есть понимание того, что для проведения переписи с помощью реестров прежде всего нужно значительно улучшить их качество. А также обеспечить необходимый объем информации для покрытия тех вопросов, которые рекомендованы для включения в перепись ООН и Евростатом с целью официального признания результатов мировым сообществом.

Владимир Семенихин считает, что перепись с помощью реестров не только намного дешевле, чем «‎‎традиционным‎» методом, но имеет и дополнительное преимущество — это создание полного реестра граждан, необходимого для дальнейшего функционирования системы цифровых услуг. В Украине есть 5 реестров, в которых содержатся данные о людях:

1. реестр актов гражданских состояний, куда вносят данные обо всех новорожденных (ЗАГС);
2. реестр Государственной миграционной службы, в котором сейчас 16 миллионов физлиц, и он качественный;
3. реестр избирателей, в котором записаны все люди, которым исполнилось 18 лет и указано их место проживания. Этот реестр также качественный, ведь в этом году дважды состоялись выборы с использованием и обновлением данных этого реестра в национальном масштабе;
4. реестр налогоплательщиков, в котором более 40 млн записей. Этот реестр качественный, но в нем не хватает данных о детях;
5. реестр пациентов (27 миллионов физлиц) — те, кто подписали декларацию со своим семейным врачом.

Еще есть реестры места проживания, но они ведутся местными властями и не имеют автоматического обмена данными. Могут быть случаи, когда один человек зарегистрирован, например, сразу в двух населенных пунктах. Законопроект 9218 должен исправить этот недостаток. 

Если объединить данные из этих реестров, то мы получим информацию об общем количестве украинцев. Если человек отсутствует в определенном реестре, но есть в других, то их сведение и сравнение поможет его отыскать. 

Для эффективного функционирования реестры должны не только обмениваться информацией в автоматическом режиме, но и содержать согласованный перечень данных. Реестры содержат значительное количество верифицированных данных о гражданах, но есть у них и такие данные, которые нужно дополнительно проверять. При синхронизации реестров важно сделать дедубликацию, чтобы уничтожить «‎мертвые души‎». 

В Украине много ОТГ, которые еще не присоединились к электронной системе и ведут бумажные реестры. Сейчас это делает невозможным проведение переписи по реестрам территориальных общин. И это проблема, которую нужно решить.

Здесь поможет реестр адресов и реформа института регистрации места проживания — так называемой «‎прописки‎». Важно дать гражданам технические и юридические условия, чтобы можно было указывать реальное место жительства. Техническое решение должно быть максимально простым, чтобы гражданин мог сообщить о своем месте проживания «‎‎в два клика‎».

Важное преимущество переписи на основе электронных реестров — это ее актуальность в дальнейшем использовании в любой момент времени. Традиционная перепись длится около трех недель. За это время кто-то из опрошенных успеет умереть, сколько-то новых украинцев родится. Поэтому, когда данные обработают, они уже будут устаревшие и будут содержать погрешность, аккумулированную при проведении. Но когда будет создан электронный реестр граждан, данные в котором будут постоянно обновляться, получится, что в каждый момент времени будут доступны данные, идентичные переписи. Кроме того, данные из электронных реестров удобны для обработки учеными и аналитиками. 

Некоторые страны Европы уже не проводят переписи, потому что постоянно располагают актуальной информацией в электронных реестрах.

Сергей Лобойко отметил, что от Президента Украины есть четкий запрос на электронную перепись. А Премьер-министр сразу после избрания отметил приоритет — получить актуальные демографические данные, без которых невозможно эффективное планирование и бюджетирование. 

Эта перепись может стать последней «‎‎смешанной‎» при переходе к 100% е-переписи на основе реестров, которая обеспечит ежедневную актуализацию демографических данных благодаря взаимодействию всех соответствующих государственных и территориальных электронных реестров. 

Если сравнивать спланированную «‎‎традиционную‎» и необходимую сейчас электронную перепись (рис. 3), то видно, что первая нуждается в целой «‎армии‎» интервьюеров (около 100 тысяч). Всех их нужно научить, скоординировать и обеспечить оборудованием (индивидуальными планшетами). Государственные расходы на такой вид переписи оценивались в 4 млрд грн. 

Три недели назад ЦРИ высказал публичное предложение в отношении метода реализации е-переписи, и на него отреагировали и Премьер-министр, и Госстат. В бюджет на 2020 год Правительство подало на 0,5 млрд меньше — 3,44 млрд грн. В то же время, переходя уже сейчас к е-переписи можно «‎убить двух зайцев‎» — навести порядок в реестрах и посчитать украинцев. По мнению Центра развития инноваций, дополнительных переписчиков нанимать не нужно — надо привлечь персонал органов местного самоуправления (ОМС), которые еще два года назад должны были сформировать свои реестры территориальных общин (РТО). Всеукраинское покрытие системой РТО и верификация в облаке данных всех присоединенных реестров обеспечит правильность данных, отсутствие дублирований и покажет ошибки в реестрах. При этом ОМС заинтересованы «‎‎пересчитать‎» всех граждан, в частности детей, потому что от их численности зависит объем будущих трансфертов общины из государственного бюджета или изъятий в бюджет. Также ОМС несут ответственность за корректность и безопасность данных в своих реестрах. Тогда как интервьюеры не несут ответственности за собранные данные, потому что фиксируют то, что им скажут, — даже не записывая, согласно новым правилам, имя граждан.

Источник: презентация Центра развития инноваций, cid.center

На то, чтобы получить первые результаты переписи по реестрам (Демографический отчет 1), по мнению Лобойко, при наличии активной поддержки со стороны Правительства, нужно до 4 месяцев, а окончательные результаты с устранением противоречий между РТО и государственными реестрами и с учетом заробитчан можно будет сформировать за 8 месяцев (рис. 4).

Источник: презентация Центра развития инноваций, cid.center

Перед проведением переписи по электронным реестрам надо решить несколько вопросов. В частности большой проблемой сейчас является отсутствие полноценного обмена информацией между территориальными общинами и ЕГДР. Пока что общины отправляют свои данные в реестр Государственной миграционной службы, но не получают информацию из него. Качество системы заставляет их вести свои отдельные реестры. Данные между ними не сопоставляются и не уточняются.

Для проведения переписи надо одновременно: 

• на государственном уровне навести порядок с госреестрами, в частности с ЕГДР и единым адресным; 
• на местах выполнить требование законодателя;
• cоздать актуальные реестры территориальных общин (РТО).

Если учет населения на местах не велся, надо провести подомовые обходы. Также ОМС могут их провести для интервью жителей, если правительству будет необходима дополнительная информация из разработанного Госстатом опросника. 

Открытым вопросом остается введение в Украине Единого адресного реестра. Создание Госстатом специально для переписи ещё одного реестра — ложный путь. Но общим недостатком всех других, уже имеющихся у госорганов, адресных реестров является невовлеченность в их наполнение первоисточника — органов местного самоуправления. 

Центр развития инноваций (ЦРИ) совместно с компанией FDI, которая перед этим внедрила свой РТО в Киеве, создали и протестировали на 30 ОМС прототип облачного решения в рамках проекта «‎Е-решения для общин‎» при поддержке программы «‎‎U-LEAD с Европой‎». После получения первичных наборов данных из госреестра ОМС дальше самостоятельно их актуализируют, данные хранятся в защищенном data-центре. ОМС выступают коллективным пользователем данных. При этом поддержка базы данных и обучение ОМС происходит за счет проекта. 

Благодаря внедрению по всей Украине современного облачного решения относительно РТО и адресов и объединения их с соответствующими госреестрами сможем в дальнейшем получать ежедневную актуализацию демографических данных, точность которых стремится к 100%. 

Если подытожить, то Украине сейчас подходит смешанная система переписи, когда перепись проводится по реестрам, но те при необходимости дополняются за счет подомовых обходов. 

В целом, спикеры пришли к соглашению, что перепись по электронным реестрам — это будущее, которого не избежать. Вопрос лишь в том, готовы ли мы сделать шаг в это будущее уже сейчас. У нас сложилось впечатление, что нет.