Замороженная реформа: как распорядиться более чем 10 млн га государственных сельхозземель

Какой сейчас статус “земельного вопроса” в Украине

Принятые в ноябре 2015 года изменения в Земельный кодекс Украины продлили мораторий на продажу сельскохозяйственных земель как минимум до 1 января 2017 года, однако обязали Кабинет Министров Украины до 1 марта 2016 года разработать и внести на рассмотрение Верховной Рады Украины проект Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, который должен наконец поставить точку в истории с мораторием на куплю/продажу сельхозземель.

Заговорить реформу

На сегодняшний день ситуация зависла в том состоянии, в котором ее оставило предыдущее правительство: проект закона так и не внесен в Верховную Раду, а имеющийся для обсуждения законопроект от Держгеокадастра предлагает идею двухэтапного подхода к открытию рынка с/х земель. В этом законопроекте предложено сначала разрешить продажу земель государственной собственности через аукционы, а через 2 года переходить к полной отмене моратория для земель частной собственности. Председатель Держгеокадастра Максим Мартынюк, говоря о предусмотренной законопроектом продаже государственных сельхозземель, отметил, что «государству после десятилетий моратория такой пилотный проект наконец даст возможность запустить рыночный механизм, ввести землю в экономический оборот и насытить часть отраслей кредитным ресурсом». В этой модели запуска рынка Держгеокадастр предлагает такие меры, как предоставление земли в собственность только гражданам Украины и введение ограничения по площади (200 га) в собственности одного лица.

Во время презентации в парламенте Министром аграрной политики и продовольствия Украины Тарасом Кутовым программы действий нового правительства относительно агропромышленного комплекса было отмечено, что законопроект об обороте земель сельхозназначения и снятии моратория запланировали внести на рассмотрение депутатов только в 4-м квартале 2016 года, что ставит под сомнение вообще возможность его принятия и снятия моратория с 1 января 2017 года.

Вместе с тем, 19 апреля этого года Верховной Радой Украины был принят за основу проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно расширения полномочий органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и усиления государственного контроля за использованием и охраной земель» (рег. №4355). Важнейшим из его положений является то, что государственные земли за пределами населенных пунктов могут перейти в коммунальную собственность местных общин и служить материальной и финансовой основой местного самоуправления. В то же время, положения законопроекта содержат ряд технических проблем, которые могут существенно осложнить его практическое внедрение.

Карта. Доли площади земель государственной формы собственности за по районам, 2014

Таким образом, видение дальнейшей судьбы земель государственной собственности принципиально отличается у предлагаемого Держгеокадастром и законопроектом №4355. Открытым остается вопрос: произойдут ли вообще изменения по их распоряжению в течение этого и следующего года?

В этой статье мы критически оцениваем возможные сценарии распоряжения сельскохозяйственными землями государственной формы собственности и даем рекомендации относительно того, как земли государственной собственности могут быть вовлечены в развитие рынка земель и сельской местности. Наши рекомендации являются продолжением и целикомсогласуются с подходом к внедрению рынка частных земель, предложенному нами в статье «Ограничения на Рынке Продажи Земель Сельскохозяйственного Назначения: Международный Опыт».

Откуда у государства взялись земли сельхозназначения и что с ними делать?

Еще в начале земельной реформы в 1990 году возникла проблема с распоряжением землями сельскохозяйственного назначения, которые находились исключительно в государственной собственности и использовались преимущественно бывшими советскими колхозами и совхозами. Уже тогда была понятна неэффективность советской модели землепользования. Поэтому сначала по указам Президента Украины, а впоследствии и в соответствии с Земельным кодексом 2001 года, начались разгосударствление, паеваниеи передача в частную собственность государственных земель. Примерно 27 миллионов гектаров земель бывших советских колхозов и совхозов были распределены среди работников этих предприятий и других категорий сельского населения в виде земельных долей (паев). Размер пая зависел от площади земель предприятия и количества работников. Сертификаты на право на земельную долю (пай) получили 6,92 млн. украинских граждан. По состоянию на 2013 год 96,7% сертификатов были заменены на государственные акты на право собственности на земельный участок с определением ее в натуре (на местности). Еще 4,3 млн. гектаров (большинство из них с/х назначения) были переданы в частную собственность решениями местных советов.

Таким образом, из 41,6 млн. га всех сельскохозяйственных угодий Украины 30,8 млн. га находятся в частной собственности, около 10,7 млн. га – в государственной и еще незначительная их часть – в коммунальной собственности. Большинство государственных земель переданы в аренду или находятся в постоянном пользовании учреждений Национальной аграрной академии наук Украины и государственных предприятий, в том числе подлежащих приватизации. Часть этих земель передается в незаконную обработку (субаренду) другим сельхозпроизводителям, а часть вообще не используется.

С 2013 года землями государственной собственности сельскохозяйственного назначения в пределах, определенных Земельным кодексом Украины, непосредственно или через определенные в установленном порядке территориальные органы, распоряжается Государственная служба Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра (Держгеокадастр). Сочетание функций распоряжения государственными землями с функцией регистрации в пределах одного учреждения – Держгеокадастра – создало конфликт интересов и стало источником коррупции, преодоление которой возможно только путем разгосударствления этих земель.

У предыдущей коалиции в Верховной Раде было свое видение решения этой проблемы: Коалиционное соглашение Верховной Рады Украины восьмого созыва предусматривало приватизацию (с паеванием земель между работниками и жителями прилегающих сельских населенных пунктов) и ликвидацию неэффективных предприятий, учреждений и организаций Национальной академии аграрных наук Украины (IV квартал 2015 года). Поэтому Программой деятельности Кабинета Министров Украины, утвержденной постановлением Верховной Рады Украины от 11.12.2014 № 26-VIII, и Планом мероприятий по выполнению Программы деятельности Кабинета Министров Украины и Стратегии устойчивого развития «Украина-2020» в 2015 году, утвержденными распоряжением КМУ от 4.03.2015 №213-р, было предусмотрено до 29 мая 2015 года разработать и подать Кабинету Министров Украины проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно прекращения права пользования земельными участками предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении Национальной академии наук или национальной отраслевой академии наук. Но из-за политических перемен в Верховной Раде Украины и Правительстве эти документы, очевидно, выполняться не будут. Однако проблема неэффективного использования этих земель не исчезла, а ее решение вновь заморожено.

Таблица 1. Районы с наибольшими и наименьшими площадями земель государственной собственности сельскохозяйственного назначения, 2014

Источник: Держгеокадастр, форма 2-зем

Согласно действующему законодательству, существуют четыре пути отчуждения земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности:

• передача в коммунальную собственность;
• приватизация земель государственных и коммунальных сельхозпредприятий, учреждений и организаций, а также приватизация земельных участков членами фермерских хозяйств с бесплатным получением ими в частную собственность земельных участков в размере земельной доли (пая);
• бесплатная передача земельных участков в собственность граждан;
• продажа на конкурентных основах в форме аукциона.

Так называемый «мораторий на продажу», то есть запрет на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения, распространился также и на государственные и коммунальные земли. Продлится этот запрет, как известно, до одобрения закона об обороте сельхозземель, принятие которого блокируется исключительно политической аргументацией. А до этого времени свободные от постоянного пользования земли передаются местными органами власти либо в аренду (с 2016 года преимущественно через аукционы), либо бесплатно в частную собственность (что имеет значительную коррупционную составляющую). На этом достижения земельной реформы в отношении земель сельскохозяйственного назначения государственной формы собственности, к сожалению, исчерпываются.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в государственной собственности остается необоснованно большое количество сельскохозяйственных земель, эффективное использование которых так и не было обеспечено.

Возможные сценарии распоряжения государственными с/х землями

Земли сельскохозяйственного назначения государственной и коммунальной собственности ни по качеству, ни по месту расположения не отличаются от земель частной собственности. Обычно земельные участки государственной и частной собственности вообще имеют общую границу или находятся через дорогу. Однако земельные участки государственной собственности в большинстве случаев консолидированы в отдельные массивы (поля) и могут быть более привлекательными для инвесторов, средних и крупных производителей. Частные земельные участки (паи) имеют сравнительно небольшой размер и привлекательны преимущественно для владельцев смежных участков, текущих арендаторов и лиц, планирующих заниматься консолидацией земель для последующей продажи.

 В нынешней ситуации существует 5 сценариев распоряжения сельхозземлями государственной собственности.

1. Продажа земель государственной собственности через аукционы

Преимуществом этого сценария является то, что он фактически завершает процесс приватизации и переводит земельные ресурсы к более эффективному частному владельцу и пользователю. В то же время этот сценарий противодействует коррупции, связанной с распоряжением землями государственной и коммунальной собственности; он также способствует наполнению государственного и местных бюджетов в краткосрочной (за счет продажи) и долгосрочной (за счет налогов) перспективе.

Однако эффективность этого сценария зависит от условий и процедур проведения аукционов. В частности, это зависит от того, каков механизм финансирования подготовки лотов и проведения торгов, как определяются лоты и их характеристики, как обеспечивается прозрачность проведения торгов, кто и как будет распоряжаться поступлениями от продаж. Очевидно, что это влияет на выбор потенциальных покупателей и конкуренцию. Важным фактором является наличие земель и их характеристики, обременения, наличие аренды или сервитутов. Ограничением этого сценария является конфликт аукционов с бесплатной приватизацией и передачей земель в коммунальную собственность. Поэтому главным фактором, определяющим возможность применения этого сценария является установление четкого механизма определения земель, подлежащих продаже, передаче в коммунальную собственность или бесплатной приватизации.

Главным недостатком идеи разграничения во времени снятия моратория на продажу государственных, коммунальных и частных земель, как это предложено в законопроекте Держгеокадастра об обороте земель, является то, что он фактически отодвигает во времени отмену моратория на отчуждение с/х земель частной собственности. Однако, с точки зрения политической способности, принятие закона об обороте земель в такой редакции более вероятно, чем полная и одновременная либерализация рынка с/х земель.

График. Сравнение цен на сельскохозяйственную землю государственной и частной форм собственности по областям, грн., на 01.07.2015 г.

2. Передача земель в коммунальную собственность

Преимуществом этого сценария является то, что он соответствует общей стратегии децентрализации и предоставляет местным органам власти ресурс для местного развития. В то же время этот сценарий содержит риски, связанные с возможностью местных органов власти выполнять функции по распоряжению землями, а местных жителей – контролировать использование земельных ресурсов. Таким образом остается возможность коррупции на местном уровне и/или возможность монополизации местного рынка земель.

У этого сценария есть две возможные реализации. Первая связана с передачей земель и полномочий на уровень сельских советов или новообразованных общин, а вторая – с передачей на уровень районных советов.

Как отмечалось в нашей предыдущей публикации, передавать земли в коммунальную собственность и реализовывать полномочия на уровне сельсоветов и общин на данный момент технически сложно. Кроме того, у сельских советов слабые переговорные позиции с крупными производителями. Также на территории не всех сельсоветов остались с/х земли государственной собственности, что создает неравные условия для их дальнейшего развития. В свою очередь, передача полномочий на уровень районных советов с технической точки зрения имеет довольно простой механизм.

3. Бесплатная передача земель в собственность граждан

Этот сценарий, связанный с непосредственной реализацией прав граждан на бесплатную приватизацию земель, переводит земли в частную собственность и способствует развитию фермерства и сельской местности, а также выполняет важную социальную функцию.

Однако реализация этого сценария содержит значительные коррупционные риски, поскольку наличие земель, пригодных для приватизации, не является публичной информацией (прежде всего потому, что сегодня эти земли не определены в натуре (на местности), к тому же, большинство свободных земель находятся в аренде). Кроме того, использование существующих процедур бесплатной приватизации приводит к дальнейшему дроблению землепользования и переводит земли к владельцам, которые в подавляющем большинстве случаев не заинтересованы в собственном возделывании.

4. Статус-кво

К сожалению, сценарий оставить все как есть – наиболее вероятен. Он приведет к дальнейшей потере возможности привлекать частные инвестиции, повышать производительность производства. Он также оставит возможности для коррупции относительно распоряжения землями государственной собственности и станет подтверждением политической несостоятельности проводить земельную реформу.

Среди преимуществ этого сценария – то, что он позволяет разграничить во времени земельную и другие социально чувствительные реформы (налоговую, пенсионную), а политикам-популистам – сохранять поддержку, не прилагая усилий к реформированию страны.

5. Комбинированная стратегия

Поскольку каждый из указанных выше сценариев обладает как преимуществами, так и недостатками, есть возможность объединить эти преимущества в комбинированную стратегию. Такая стратегия связана с разработкой местных (районных/городских) программ использования земель с четким определением земель, которые подлежат бесплатной приватизации, передаче в коммунальную собственность и будут выставляться на продажу. Например, земли, которые находятся в долгосрочной аренде и не могут быть проданы на конкурсной основе, будет более целесообразным передать в земли коммунальной собственности.

Обязательным условием должна стать публичность как самого процесса разработки программ использования земель, так и результатов такого планирования.

Рекомендации по управлению сельхозземлями государственной собственности:

1. Внедрить необходимые мероприятияпо управлению государственными сельхозземлями:

• определить минимально необходимый перечень земель, которые целесообразно оставить в собственности государства, и внести сведения о них в Государственный земельный кадастр;
• учитывая уменьшение свободных земель государственной собственности, определить и обнародовать перечень земельных участков, которые можно бесплатно передать в частную собственность в соответствии с поданными заявлениями, внедрив антикоррупционный запрет на определенный срок, например, на 10 лет, продажи этих земельных участков лицами, получившими их бесплатно путем приватизации;
• обеспечить разработку, принятие и обнародование местных (районных/городских) программ по управлению землями государственной и коммунальной собственности, которые предусматривали бы определение земельных участков для аренды и участков для отчуждения;
• обеспечить свободный доступ и обнародование информации касающейся  государственных и коммунальных земель посредством публичной кадастровой карты.

2. В случае передачи полномочий по распоряжению землями сельхозназначения государственной собственности районным (городским) советам, направить средства от продажи государственных земель на оформление передачи земель в коммунальную собственность и установление границ административно-территориальных образований. Это позволит ускорить регистрацию земельных участков коммунальной собственности в Государственном земельном кадастре, а прав на них – в Реестре прав. Предоставление полномочий по распоряжению землями сельхозназначения государственной собственности именно районным (городским) советам продиктовано необходимостью избежать проблем, связанных с отсутствием установленных границ населенных пунктов и территорий общин, а также недостаточным кадровым, информационным и техническим обеспечением сельских (поселковых) советов для эффективного выполнения ими полномочий по администрированию, управлению и распоряжению землями.

3. Предусмотреть использование средств от продажи земель коммунальной собственности на финансирование развития сельских территорий. В соответствии со статьей 142 Конституции Украины, земля является материальной и финансовой основой местного самоуправления, которая находится в собственности территориальных общин.

4. Отмена моратория должна касаться земель всех форм собственности (государственной, коммунальной и частной) и происходить одновременно. Продажа только государственных и коммунальных земель создает неравные условия для различных категорий субъектов права собственности на землю и приведет фактически к продлению моратория на продажу частных земель.

5. Круг покупателей земельных участков всех форм собственности (государственной, коммунальной и частной), а также требования относительно ограничений (преимуществ) на рынке земель должны быть одинаковы, кроме случаев изъятия (выкупа) для общественных нужд. Создание различных условий для продажи земель приведет к снижению конкуренции и спровоцирует коррупционные риски.

6. Ввести оценку эффективности использования земель государственной и коммунальной собственности, прежде всего путем мониторинга фактического использования земель сельскохозяйственного назначения на основе методов дистанционного зондирования Земли и обязательную государственную регистрацию прав аренды земельных участков государственной и коммунальной собственности, в частности органами местного самоуправления, что предусмотрено действующим законодательством.

Какие государственные сельхозземли могут быть проданы?

Таблица 1. Цены на землю странах Европы

Источник: Евростат, Savills, Национальный статистический институт Болгарии, Центральное статистическое бюро Польши, Германская сельскохозяйственная ассоциация (DLG), Teagasc

Исходя из практики и требований законодательства, это земли сельскохозяйственного назначения государственной собственности, которые соответствуют следующим условиям:

• земли, которые могут быть отчуждены в частную собственность;
• земли, которые не предусмотрено передать в коммунальную собственность;
• земли, которые не подлежат приватизации с бесплатной передачей гражданам в частную собственность земельных участков в размере земельной доли (пая), при приватизации земель государственных и коммунальных сельхозпредприятий в соответствии со статьей 25 Земельного кодекса Украины;
• земли, которые не предусмотрено бесплатно передать в собственность граждан в соответствии со статьей 121 Земельного кодекса Украины;
• земли, которые не находятся в аренде;
• земли, которые находятся в аренде, но между арендатором и арендодателем принято согласованное решение о непродлении или прекращении аренды.

Что делать сейчас?

Чтобы запустить наконец полноценный рынок с/х земель, не искаженный монопольными правами государства и запретами, которые неизбежно влекут за собой коррупционную составляющую, – необходимо уже сейчас разработать новые законопроекты по внедрению земельного рынка, а в течение следующего полугодия (то есть не позднее декабря 2016 года) обсудить, доработать и принять их Верховной Радой Украины. Без принятия таких законов до конца 2016 года мораторий в очередной раз будет продлен, уровень жизни в сельской местности (и в частности, уровень доходов сельских жителей) продолжит падать, а намерения реформировать земельные отношения останутся лишь политическими лозунгами.

Авторы: Сергей Кубах, Олег Нивьевский, Денис Низалов и Павел Кулинич, участники проекта «Поддержка реформ в сельском хозяйстве и земельных отношениях в Украине»