Конец реформ? Плохие новости четвертого квартала 2020 года

В конце 2020 года темп реформ существенно снизился. По сравнению с предыдущим кварталом количество важных регуляций, меняющих правила игры в стране, сократилось втрое (16 против 50 (анти)реформаторских событий). Но это не все плохие новости. В четвертом квартале 2020 года мы зафиксировали самую крупную антиреформу за историю существования индекса. Ею стало решение Конституционного суда, которое фактически заблокировало деятельность Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции.

Это решение получило от экспертов -4,5 балла из диапазона от -5 до +5. Такая низкая оценка потянула вниз весь индекс, и тот впервые за историю наблюдений (с января 2015 года) опустился ниже нуля — до -0,8. 

Главные события 4 квартала 2020 года:

Среди всех нормативных актов, изданных государственными органами, эксперты индекса отобрали 16 способных повлиять на правила игры в стране (в третьем квартале мы зафиксировали 50 важных изменений: 44 реформы, 4 события с оценкой 0 (ноль) баллов и 2 антиреформы).

14 из них получили положительную оценку от экспертов. Закон о невозможности банкротства бюджетных учреждений собрал и положительные, и отрицательные оценки и суммарно получил 0 баллов. Еще один важный нормативный акт — решение Конституционного суда о неконституционности положений Закона «О предотвращении коррупции» — «нырнул» до -4,5 балла. Это существенно повлияло на среднюю оценку одного события в 4 квартале. По сравнению с предыдущим кварталом она снизилась на треть с +1,1 балла до +0,7 балла.

Немного позитива

Только два нормативных акта в четвертом квартале получили оценку +2,0 балла, все остальные не дотянулись даже до такой умеренно положительной оценки. Это: 

✓ закон о регулировании микрокредитов (Индекс реформ 147, +2,0 балла), который распространил требования по потребительским кредитам на небанковские учреждения и обязал небанковские кредитные учреждения представлять информацию о микрокредитах Единому реестру бюро кредитных историй. Ранее только банки должны были указывать фактические проценты по кредиту и ориентировочную стоимость услуг третьих лиц (страховщиков, оценщиков), если она им известна. Небанковские учреждения, которые выдают займы на срок до одного месяца и сумма которых не превышает одной минимальной зарплаты, злоупотребляли возможностью не информировать потребителя обо всех нюансах кредитного соглашения. Поэтому иногда их клиенты шли на соглашения, согласно которым размер процентов достигал 650% годовых. Закон 891-IX выровнял правила информирования об условиях кредитов между банками и небанковскими финучреждениями. 

✓ закон о реорганизации общин и районов (Индекс реформ 149, +2,0 балла), который урегулировал правопреемство при образовании органов власти в новых общинах и районах. После создания новых ОТО и районов, а также местных выборов, нужно было организовать распределение полномочий районов и общин по финансированию учреждений здравоохранения, образования, культуры, спорта, а также правопреемство относительно коммунального и государственного имущества, бюджетов, прав и обязательств. Новый закон сделал это. Но не в полной мере. В частности, в законе не учтена возможность создания старостинских округов; не продумано, что делать с бывшими сельскими советами, которые «разъединяются» — какое-то село или села отходят к одной общине, какие-то к другой.

Ни рыба, ни мясо

✓ закон о невозможности банкротства бюджетных учреждений (Индекс реформ 147, 0,0 балла) устраняет правовой вакуум, возникший с принятием в 2019 году Кодекса по процедурам банкротства. Тогда не прописанным оставался запрет банкротства бюджетных учреждений. Возникла ситуация, создавшая возможности банкротства школ, больниц и других учреждений с социальной функцией, которые не влияют на экономическое положение государства, но обеспечивают выполнение её обязательств перед гражданами. Их банкротстве невозможно, учитывая в частности практику Верховного суда по правам человека, который говорит, что государство несет ответственность за финансирование таких учреждений и за все требования финансового характера, предъявляемые им. Принятый закон исправляет законодательный пробел, чтобы устранить риск злоупотреблений на рынке банкротства.

Антиреформа: 

✓ Осенью Конституционный суд принял решение, признавшее неконституционным ряд положений Закона Украины «О предотвращении коррупции» и Уголовного кодекса Украины (Индекс реформ 146, -4,5 балла). В частности судьи постановили, что полномочия НАПК по контролю за исполнением антикоррупционного законодательства судьями противоречат принципу разделения власти, установленному в Конституции. КСУ считает, что в Украине нужно создать специальные институции, которые будут контролировать, как судьи выполняют антикоррупционные законы, и обеспечить отдельные правила декларирования для судей. Также неконституционными были признаны полномочия НАПК по контролю и проверке деклараций государственных служащих, хранению и обнародованию таких деклараций, проведению мониторинга образа их жизни и т.д. Это решение подорвало способность системы антикоррупционных органов и спровоцировало конституционный кризис в стране. 

В конце декабря президент подписал два проголосованные Верховной Радой закона, которые частично вернули полномочия НАПК (закон, которым восстанавливается полноценная деятельность НАПК (Индекс реформ 150, +1,5 балла) и закон о восстановлении ответственности за недостоверное декларирование (Индекс реформ 150, +1,0 балл). Однако в этих решениях есть и проблемы. В частности, в законе о восстановлении ответственности за недостоверное декларирование, по словам Александра Калитенко из TI Ukraine, «депутаты фактически подписались под своим нежеланием нести справедливое наказание за ложь в декларациях и сокрытие своего имущества», ведь «верхний предел наказания за сокрытие сверхвысокого состояния таков, что его вполне сможет пережить любой чиновник, сохранив и свое потенциально нелегальное имущество, и свою должность».

Что изменилось в ключевых сферах?

В четвертом квартале мы зафиксировали прогресс только в трёх сферах наблюдений из пяти: управлении, монетарной политике и государственных финансах. В других двух не было принято ни одного реформаторского нормативного акта.

Управление

В этой сфере мы выделили 11 важных изменений. 8 из них инициировал парламент, еще 2 — Кабмин, сюда же попала антиреформа от Конституционного суда. Среди важных реформ, не упомянутых выше: 

✓ закон, унифицировавший подход к бюджетам местного самоуправления независимо от статуса населенного пункта (Индекс реформ 146, +1,0 балл). Он перевел все новые территориальные общины (новые объединенные сельские, поселковые и городские общины) на прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом. Отныне сельские, поселковые и городские бюджеты не будут зависеть от решений районов, которые до объединения населенных пунктов в общины получали значительную часть налогов и определяли направления проведения расходов. 

✓ закон об оптимизации сети центров предоставления административных услуг (ЦПАУ) (Индекс реформ 148, +1,0 балл) должен обеспечить жителям общин равномерный доступ к ЦПАУ, поскольку сейчас в некоторых общинах работает несколько Центров (созданных местным советом и администрацией), а в некоторых ни одного. Вызовом для реализации этого закона является отсутствие финансирования. 

✓ изменён порядок передачи в аренду водных объектов в комплексе с земельными участками (Индекс реформ 149, +1,0 балл). Согласно новому порядку устанавливается обязательность паспорта водного объекта для заключения договора аренды земли в комплексе с расположенным на ней водным объектом. Также теперь прописана обязанность арендатора водного объекта разрешать другим специальное водопользование (забор воды, её использование и сброс загрязняющих веществ), если это не мешает использованию водного объекта, определенному в договоре аренды, а также обязанность арендатора заботиться об улучшении экологического состояния водного объекта.

Монетарная система

За три последних месяца 2020 года власть приняла две реформы в сфере монетарной политики. Первая — это упомянутый выше закон о регулировании микрокредитов. Вторая — постановление НБУ о введении оценки небанковских финучреждений по уровню риска и общественной важности (Индекс реформ 150, +1,0 балл). Согласно закону о «сплите», НБУ должен регулировать деятельность небанковских финансовых учреждений (страховых, финансовых компаний, кредитных союзов, ломбардов и т.д.). После принятия постановления №157 от 11.12.2020 НБУ больше внимания в надзоре будет уделять компаниям, несущим больше рисков для своих клиентов. В то же время компании с меньшим риском будут значительно реже сталкиваться с проверками и другой деятельностью регулятора.

Государственные финансы

В сфере государственных финансов эксперты зафиксировали три существенных изменения «правил игры». Два из них инициированы парламентом, еще одна — президентом. 

Крупнейшей реформой в этой сфере стал закон о функционировании Государственного аграрного реестра и совершенствовании государственной поддержки сельхозпроизводителей (Индекс реформ 149, +1,5 балла). Агропроизводители будут самостоятельно заполнять информацию о себе в реестре. Там же они будут получать обновления о существующих программах государственной поддержки и смогут подавать через реестр заявления на получение различных разрешений и господдержки.

Другие две регуляции получили более низкие оценки: возвращение «пакета малыша» (Индекс реформ 146) с возможностью получить его как в материальной, так и в денежной форме «затянуло» на +1,0 балл, а закон о господдержке культуры, туризма и креативных индустрий (Индекс реформ 150), который снижает налоговую нагрузку на эти сферы, — только на +0,3 балла.

И в целом

В четвертом квартале главным инициатором реформ традиционно стала Верховная Рада Украины (11 реформ), а вот другие органы власти существенно отстали: на счету Кабинета Министров 2 реформы, президент и Национальный банк смогли инициировать по одному важному изменению, а Конституционный суд обеспечил самую мощную антиреформу за время существования индекса. Это уже становится традицией, ведь предыдущая рекордная антиреформа также была от Конституционного суда. В 2019 году Суд признал неконституционной статью уголовного кодекса о незаконном обогащении. Тогда эксперты оценили это решение в -3,0 балла.

Власть существенно ухудшила результаты по сравнению с предыдущим кварталом: 

• количество важных нормативных актов сократилось втрое (с 50 до 16), 
• средняя оценка раунда упала с +0,73 балла (в 3 квартале 2020) до +0,1 — в четвертом, 
• средняя оценка события снизилась с +1,1 балла до +0,7 балла. 

Также в 4 квартале 2020 года мы впервые за историю наблюдений зафиксировали отрицательное значение Индекса реформ. В 146 выпуске индекс составлял -0,8 балла.