Кінець реформ? Погані новини четвертого кварталу 2020 року

Наприкінці 2020 року темп реформ суттєво знизився. У порівнянні з попереднім кварталом кількість важливих регуляцій, що змінюють правила гри в країні, скоротилася втричі (16 проти 50 (анти)реформаторських подій). Але це не всі погані новини. У четвертому кварталі 2020 року ми зафіксували найбільшу антиреформу за історію існування Індексу. Нею стало рішення Конституційного суду, яке фактично заблокувало діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції. 

Це рішення отримало від експертів -4,5 бала з діапазону від -5 до +5. Така низька оцінка потягнула донизу весь індекс, і той вперше за історію спостережень (з січня 2015 року) опустився нижче нуля – до -0,8. 

Головні події 4 кварталу 2020 року:

Серед усіх нормативних актів, виданих державними органами, експерти індексу відібрали 16 здатних вплинути на правила гри в країні (у третьому кварталі ми зафіксували аж 50 важливих змін: 44 реформи, 4 події з оцінкою 0 (нуль) балів та 2 антиреформи). 

14 із них отримали позитивну оцінку від експертів. Закон про неможливість банкрутства бюджетних установ зібрав і позитивні, і негативні оцінки та сумарно отримав 0 балів. Ще один важливий нормативний акт — рішення Конституційного суду про неконституційність положень Закону «Про запобігання корупції» — «пірнув» до -4,5 бала. Це суттєво вплинуло на середню оцінку однієї події у 4 кварталі. У порівнянні з попереднім кварталом вона знизилася на третину з +1,1 бала до +0,7 бала. 

Трохи позитиву

Лише два нормативних акти у четвертому кварталі отримали оцінку +2,0 бали, всі інші не дотягнулися навіть до такої помірно позитивної оцінки. Це:

✓ закон про регулювання мікрокредитів (Індекс реформ 147, +2,0 бала), який поширив вимоги щодо споживчих кредитів на небанківські установи та зобов’язав небанківські кредитні установи подавати інформацію про мікрокредити до Єдиного реєстру бюро кредитних історій. Раніше лише банки мали вказувати фактичні відсотки за кредитом та орієнтовну вартість послуг третіх осіб (страховиків, оцінювачів), якщо вона їм відома. Небанківські установи, які видають займи на строк до одного місяця та сума яких не перевищує однієї мінімальної зарплати, зловживали можливістю не інформувати споживача про всі нюанси кредитної угоди. Тому інколи їхні клієнти погоджувалися на угоди, за якими розмір відсотків сягав 650% річних. Закон 891-IX вирівняв правила інформування про умови кредитів між банками та небанківськими фінустановами.

✓ закон про реорганізацію громад і районів (Індекс реформ 149, +2,0 бала), який врегулював правонаступництво при утворенні органів влади у нових громадах та районах. Після створення нових ОТГ та районів, а також місцевих виборів, потрібно було організувати розподіл повноважень районів та громад з фінансування закладів охорони здоров’я, освіти, культури, спорту, а також правонаступництво щодо комунального і державного майна, бюджетів, прав та зобов’язань. Новий закон зробив це. Але не в повній мірі. Зокрема в законі не враховано можливості створювати старостинські округи; не продумано, що робити з колишніми сільськими радами, які «роз’єднуються» – якесь село чи села відходять до однієї громади, якісь до іншої.

Ні риба, ні м’ясо

✓ закон щодо неможливості банкрутства бюджетних установ (Індекс реформ 147, 0,0 бала) усуває правовий вакуум, який виник з прийняттям у 2019 році Кодексу з процедур банкрутства. Тоді не прописаною лишилася заборона банкрутства бюджетних установ. Виникла ситуація, що створила можливості банкрутувати школи, лікарні та інші установи з соціальної функцією, які не впливають на економічне становище держави, але забезпечують виконання її обов’язків перед громадянами. Їх банкрутство неможливе, враховуючи зокрема практику Верховного суду з прав людини, який каже, що держава несе відповідальність за фінансування таких установ і за всі вимоги фінансового характеру, що виставляються до них. Прийнятий закон виправляє законодавчу прогалину, щоб усунути ризик зловживань на ринку банкрутства.

Антиреформа: 

✓ Восени Конституційний суд ухвалив рішення, яке визнало неконституційним низку положень Закону України «Про запобігання корупції» і Кримінального кодексу України (Індекс реформ 146, -4,5 бала). Зокрема судді постановили, що повноваження НАЗК з контролю за виконанням антикорупційного законодавства суддями суперечать принципу поділу влади встановленому в Конституції. КСУ вважає, що в Україні потрібно створити спеціальні інституції, які будуть контролювати, як судді виконують антикорупційні закони, та забезпечити окремі правила декларування для суддів. Також неконституційними були визнані повноваження НАЗК щодо контролю та перевірки декларацій державних службовців, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу їх життя тощо. Це рішення підірвало спроможність системи антикорупційних органів та спровокувало конституційну кризу в країні.

Наприкінці грудня президент підписав два проголосовані Верховної Радою закони, які частково повернули повноваження НАЗК (закон, яким відновлюється повноцінна діяльність НАЗК (Індекс реформ 150, +1,5 бала) та закон щодо відновлення відповідальності за недостовірне декларування (Індекс реформ 150, +1,0 бал). Однак, в цих рішеннях є і проблеми. Зокрема у законі про відновлення відповідальності за недостовірне декларування, за словами Олександра Калітенка з TI Ukraine, «депутати фактично підписалися під своїм небажанням нести справедливе покарання за брехню в деклараціях та приховування свого майна», адже «верхня межа покарання за приховування надвисоких статків є такою, що її цілком зможе пережити будь-який посадовець, зберігши і своє потенційно нелегальне майно, і свою посаду».

Що змінилося у ключових сферах?

У четвертому кварталі ми зафіксували прогрес лише у трьох сферах спостережень з п’яти: урядуванні, монетарній політиці та державних фінансах. В інших двох не було ухвалено жодного реформаторського нормативного акту.

Урядування

У цій сфері ми виділили 11 важливих змін. 8 із них ініціював парламент, ще 2 — Кабмін, сюди ж потрапила антиреформа від Конституційного суду. Серед важливих реформ, які не були згадані вище:

✓ закон, що уніфікував підхід до бюджетів місцевого самоврядування незалежно від статусу населеного пункту (Індекс реформ 146, +1,0 бал). Він перевів усі нові територіальні громади (нові об’єднані сільські, селищні та міські громади) на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Відтепер сільські, селищні і міські бюджети не залежатимуть від рішень районів, які до об’єднання населених пунктів у громади отримували значну частину податків та визначали напрями проведення видатків.

✓ закон про оптимізацію мережі центрів надання адміністративних послуг (ЦНАПів) (Індекс реформ 148, +1,0 бал) має забезпечити жителям громад рівномірний доступ до ЦНАПів, оскільки наразі в деяких громадах працює декілька Центрів (створених радою та адміністрацією), а в деяких жодного. Викликом для реалізації цього закону є відсутність фінансування.

✓ змінено порядок передачі в оренду водних об’єктів у комплексі з земельними ділянками (Індекс реформ 149, +1,0 бал). За новим порядком встановлюється обов’язковість паспорта водного об’єкта для укладення договору оренди землі в комплексі з розташованим на ній водним об’єктом. Також тепер прописаний обов’язок орендаря водного об’єкта дозволяти іншим спеціальне водокористування (забір води, її використання та скидання забруднюючих речовин), якщо це не заважає використанню водного об’єкта, визначеному в договорі оренди, а також обов’язок орендаря піклуватися про поліпшення екологічного стану водного об’єкта.

Монетарна система

За три останні місяці 2020 року влада ухвалила дві реформи у сфері монетарної політики. Перша – це згаданий вище закон про регулювання мікрокредитів. Друга – постанова НБУ про впровадження оцінки небанківських фінустанов за рівнем ризику та суспільної важливості (Індекс реформ 150, +1,0 бал). Згідно із законом про «спліт=, НБУ повинен регулювати діяльність небанківських фінансових установ (страхових, фінансових компаній, кредитних спілок, ломбардів тощо). Після ухвалення постанови №157 від 11.12.2020 НБУ більше уваги в нагляді приділятиме компаніям, які несуть більше ризиків для своїх клієнтів. Натомість компанії з меншим ризиком будуть значно рідше стикатися з перевірками та іншими активностями регулятора.

Державні фінанси

У сфері Державних фінансів експерти зафіксували три суттєвих зміни «правил гри». Дві з них ініційовані парламентом, ще одна — президентом. 

Найбільшою реформою у цій сфері став закон щодо функціонування Державного аграрного реєстру та вдосконалення державної підтримки сільгоспвиробників (Індекс реформ 149, +1,5 бала). Агровиробники будуть самостійно заповнювати інформацію про себе у реєстрі. Натомість вони отримуватимуть оновлення про існуючі програми державної підтримки та зможуть подавати через реєстр заяви на отримання різних дозволів та держпідтримки.

Інші дві регуляції отримали нижчі оцінки: повернення «пакунку малюка» (Індекс реформ 146) з можливістю отримати його як у матеріальній, так і у грошовій формі «затягнуло» на +1,0 бал, а закон про держпідтримку культури, туризму та креативних індустрій (Індекс реформ 150), що знижує податкове навантаження на ці сфери, — лише на +0,3 бала.

І загалом

У четвертому кварталі головним ініціатором реформ традиційно стала Верховна Рада України (11 реформ), а інші органи влади суттєво відстали: на рахунку Кабінету Міністрів 2 реформи, Президент та Національний банк спромоглися ініціювати по одній важливій зміні, а Конституційний суд забезпечив найпотужнішу антиреформу за час існування індексу. Це вже стає традицією, адже попередня рекордна антиреформа також була від Конституційного суду. У 2019 році Суд визнав неконституційною статтю кримінального кодексу про незаконне збагачення. Тоді експерти оцінили це рішення у -3,0 бали.

Влада суттєво погіршила результати у порівнянні з попереднім кварталом: 

• кількість важливих нормативних актів скоротилася втричі (з 50 до 16), 
• середня оцінка раунду впала з +0,73 бала (у 3 кварталі 2020) до +0,1 – у четвертому, 
• середня оцінка події знизилася з +1,1 бала до +0,7 бала. 

Також у 4 кварталі 2020 року ми вперше за історію спостережень зафіксували від’ємне значення Індексу реформ. У 146 випуску індекс становив -0,8 бала.