Копеечка к копеечке: кто и как контролирует использование бюджетных средств

Публикуем самые интересные тезисы бюджетной дискуссии, которая состоялась 9 сентября 2020 года. Спикеры: Валерий Пацкан, председатель Счетной Палаты, Геннадий Плис, председатель Государственной аудиторской службы, Дмитрий Боярчук, исполнительный директор Центра социально-экономических исследований «CASE Украина». Модераторка: Дарья Марчак, руководительница Центра анализа публичных финансов KSE.

В солнечный сентябрьский день после многих месяцев (адаптивного) карантина приятно отдохнуть от Zoom и встретиться офлайн. Конечно, на свежем воздухе и с соблюдением всех санитарных норм. В ходе этой дискуссии мы еще раз убедились, что живое общение все-таки гораздо интереснее и острее онлайна. Особенно, когда речь идет о такой деликатной и важной теме как аудит бюджета и выполнение рекомендаций аудиторов.

Начал дискуссию Дмитрий Боярчук, заметивший, что «CASE Украина» активно работает с отчетами Счетной палаты. Эти отчеты часто являются источником вопросов, на которые надо обратить особое внимание. Он отметил, что «концентрация» информации в отчетах СП сверхвысокая. Поэтому важно, чтобы СМИ «разбавляли» эту информацию для своих читателей и привлекали больше внимания к тому, как расходуются их средства. Например, недавно ЗН опубликовало статью о создании единого реестра получателей социальных льгот — на это безуспешно потратили 10 лет и почти миллиард долларов, не считая неэффективно потраченных бюджетных средств. Учитывая количество «льготников» в Украине, довольно странно, что эта тема остается без внимания общества.

Результаты работы СП и ГАСУ

В 2019 году Счетная палата проверила 600 объектов на сумму 769 млрд грн. В 2019 году финансовых аудитов было всего 5, остальные — аудиты эффективности. СП выявила нарушений на 50 млрд грн, по ним открыто 73 уголовных дела. Сегодня ведомство вместе со специалистами ЕС разрабатывает модель ІТ-аудита. 

ГАСУ в прошлом году провела 306 аудитов, а в этом — 164. Однако неэффективных управленческих действий в прошлом году было выявлено на сумму 6,9 млрд грн, а по состоянию на сейчас — на 10,6 млрд. Это произошло из-за того, что в прошлом году проверку проходили (условно) школы и детсады, а в этом — крупные госпредприятия и государственные органы (Нафтогаз, налоговая, таможня, ГБР и др.). Поэтому и эффект оказался выше. Так, в прошлом году общие расходы на содержание одного специалиста Госаудитслужбы составляли 158 тысяч гривен, а чистый возврат средств в бюджет — 149 тыс. грн на человека. В этом же году расходы на работников ГАСУ даже снизились — 157 тыс. грн на человека в год — но объем возвращенных средств вырос до 272 тыс. грн. Впрочем, руководитель ГАСУ отметил необходимость повысить зарплаты своих работников, а также иметь средства на привлечение внешних экспертов. 

Валерий Пацкан добавил, что СП планирует сократить количество отчетов с 95 до 35 и сделать отчеты краткими и информативными. Председатель ГАСУ сообщил, что его ведомство также работает над качеством отчетов — и даже создало для этого отдельный департамент.

Нужна ли Госаудитслужба?

Председатель Счетной палаты считает, что ГАСУ — это советский рудимент, и поэтому два органа должны быть объединены. В конце концов, ЕС выделил средства на создание системы внутреннего аудита, «владельцем» которой должна быть СП. С ним не согласился председатель Госаудитслужбы, который считает, что СП — это орган внешнего (парламентского) контроля исполнительной власти. Но Кабмин должен иметь возможность проводить внутренний аудит, то есть проверять, насколько эффективно главные распорядители бюджетных средств выполнили задачу правительства. Такой аудит не могут проводить внутренние аудиторы министерств, поскольку у них возникает конфликт интересов.

Нужен новый закон о системе финансового контроля

Спикеры согласились, что Украине нужен новый закон о системе финансового контроля, ведь действующий закон от 1993 года устарел. Некоторые принципы нового закона: 

• Работники СП должны быть независимыми сертифицированными аудиторами, а не госслужащими. Поскольку когда объект контроля (Кабмин) устанавливает зарплату контролерам (работникам СП), они не могут быть полностью независимыми
• Нужно четко распределить полномочия между СП, ГАСУ и службами внутренних аудитов государственных органов 
• Нужно объединить базы данных таможни, налоговой, других государственных органов, и предоставить аудиторам СП доступ к этим базам данных. Это значительно ускорило бы и упростило проведение проверок (за последние годы СП получила доступ к нескольким базам данных, но не к таможне и налоговой). 

Последний пункт руководитель ГАСУ полностью поддержал и добавил, что планирует создать электронную базу данных нарушений, выявленных при проведении аудитов. Эта база позволит делать анализ (например, находить наиболее «популярные» нарушения).

Кроме того, Геннадий Плис сообщил, что правительство готовит постановление, которое позволит избегать завышения ожидаемой цены закупок (исследователи KSE определили, что более высокая ожидаемая цена, как правило, ведет к более высокой финальной цене — прим. ред.). Согласно постановлению, закупщик должен будет в произвольной форме обосновать качество закупки (почему нужен именно этот товар) и опубликовать ожидаемую стоимость до объявления тендера. Эти обоснования сможет позже рассмотреть ГАСУ, которая мониторит публичные закупки.

Органы власти стали лучше выполнять рекомендации Счетной палаты и Госаудитслужбы

Валерий Пацкан сообщил, что за 2019 год выполнение рекомендаций достигло беспрецедентных 75,6%. В том числе рекомендации СП вошли в 9 законов и 14 постановлений Кабмина. Лучше выполняются и рекомендации ГАСУ — 65% рекомендаций в 2019 году и 78% — за 8 месяцев 2020 года. Спикеры считают, что для повышения доли выполненных рекомендаций их нужно рассматривать в Кабмине (сейчас их рассматривает только профильный парламентский комитет). Сегодня органы власти не обязаны выполнять рекомендации СП и ГАСУ, и санкции за невыполнение рекомендаций отсутствуют.

В то же время Валерий Пацкан сообщил, что прекратил выдавать правоохранителям материалы СП, по которым они раньше возбуждали дела. Теперь они могут получить материалы только по решению суда. Это сократило количество «ходоков из органов» на 97%.

«Я всегда говорю нашим объектам контроля: «Не ищите во мне врага, а ищите во мне партнера»» — В. Пацкан

Геннадий Плис пожаловался на то, что ГАСУ не успевает обрабатывать запросы на получение информации от НАБУ и ГБР — «очередь на год вперед». А также считает, что полицию и прокуратуру зря лишили функций проверять экономические преступления. Относительно последнего с ним не согласился Валерий Пацкан, который выступает за создание Службы финансовых расследований.

Аудит ковид-фонда: скорее всего нарушения будут обнаружены

Валерий Пацкан:

«Я был единственным, кто на бюджетном комитете выступил против выделения средств законодательно с ковида на дороги. Был против и буду против. Потому что, если эти средства будут необходимы для борьбы с пандемией, то можем ли мы их найти потом и будут ли они реально в бюджете? А бюджет, к огромному сожалению, за январь-август недовыполнен на 50 млрд грн. 

Из 66 млрд средств ковид-фонда по состоянию на 7 сентября использовано 19,5 млрд грн: 8,9 млрд грн — на выплаты по безработице и частичной безработице, на детей ФОП, выплаты и материальную помощь медикам. 7,6 млрд грн потрачено на дороги, 2,7 млрд — доплаты к зарплате сотрудникам МВД, МЗ и исполнительных служб, 260 млн грн — закупка оборудования и средств индивидуальной защиты». 

Оба спикера видят в использовании ковид-фонда как коррупционные риски, так и организационные риски, связанные с некачественным планированием. Например, два учреждения закупили одинаковые респираторы — одно по 18 грн за штуку, а другое — по 160. Почему — открытый вопрос.

Геннадий Плис отметил, что поскольку ГАСУ может проводить проверку только раз в год, сегодня проверять ковид-фонд, из которого освоено только 28% средств, не имеет смысла. Однако специалисты ГАСУ мониторят использование этих средств в открытых источниках, таких как spending.gov.ua или Prozorro, и составляют для себя перечень рисковых операций. На момент проведения дискуссии таких операций насобиралось приблизительно на 38 млн грн — это закупки по упрощенной процедуре товаров, которые должны закупаться по общей процедуре, закупки с НДС там, где его не должно быть, выплаты 300% премий тем, кто не находится «на передовой» борьбы с ковидом, а также использование выделенных средств (14 сентября Кабмин принял распоряжение о проведении аудита ковид-фонда. Аудит является одним из условий получения второго транша в рамках программы МВФ. У СП есть дашборд, позволяющий видеть расходы ковид-фонда с ежедневным обновлением — прим. ред.).

Проблемы децентрализации: «поезд без тормозов»

Валерий Пацкан считает, что процесс децентрализации был неправильный. По его мнению, необходимо было начинать не с добровольного объединения, а сначала объединить общины, а уже потом давать им ресурсы. 

«Децентрализация выполнена, но, к огромному сожалению, она выполнена так, что она может разломать Украину… Сегодня мы с вами сидим в поезде, который набирает обороты, а тормоза — мы говорим, что нам не нужны. И до поворота уже недалеко осталось».

Это мнение в более мягкой форме поддержали другие спикеры. Геннадий Плис отметил, что децентрализация должна происходить одновременно с усилением централизованного контроля — ведь объем средств, который распределяют местные бюджеты, значительно вырос. 

«…уже 569 млрд грн расходуется через местные бюджеты, а их вообще никто не контролирует. Если раньше мы проверяли раз в три года, а рисковые объекты — раз в год, то сегодня, чтобы проверить местные бюджеты, нам нужно 90 лет… Сегодня уже есть бюджеты, которые не проверялись 25 лет.»

Минфин делает некоторые шаги для улучшения бюджетного планирования на местах. Так, недавно с помощью доноров была запущена в пилотном режиме систему Logica, которая позволяет видеть все бюджетные запросы (ранее местные власти могли составлять бюджеты вообще без запросов) и отслеживать выполнение местных бюджетов. Ее нужно запускать полноценно. Если СП и ГАСУ получат доступ к базам данных, о чем говорилось выше, они также смогут более эффективно контролировать местные бюджеты.

Дмитрий Боярчук подтвердил, что в ОТО есть проблема с качеством данных, и они даже учет ведут как попало. Итак, систематизировать все местные расходы сейчас невозможно. 

«Очень важно привлекать местную общину к мониторингу [исполнения бюджета]. Она должна следить, что делает ее председатель. Если ваш председатель ворует, вы можете его переизбрать. Но для того, чтобы переизбрать, надо понимать, что он ворует. Надо иметь доступ к информации, надо как-то эту информацию воспринимать и читать. Сейчас этого нет вообще.»

Дмитрий Боярчук также подчеркнул, что контролирующие органы не могут контролировать всех на 100%. Поэтому нужно привлекать общественность — в частности, создавать институт «whistleblowers» — это люди, которые сообщают о злоупотреблениях. Они должны быть уверены, что после предоставления такой информации будут защищены от различного рода преследований. К сожалению, у нас такая деятельность до сих пор воспринимается негативно, и таких людей часто называют «стукачи».