Копієчка до копієчки: хто і як контролює використання бюджетних коштів

Публікуємо найцікавіші тези бюджетної дискусії, яка відбулася 9 вересня 2020 року. Спікери: Валерій Пацкан, голова Рахункової Палати, Геннадій Пліс, голова Державної аудиторської служби, Дмитро Боярчук, виконавчий директор Центру соціально-економічних досліджень «CASE Україна». Модераторка: Дарина Марчак, очільниця Центру аналізу публічних фінансів KSE. 

Сонячного вересневого дня після багатьох місяців (адаптивного) карантину приємно відпочити від Zoom та зустрітися офлайн. Звісно, на свіжому повітрі і з дотриманням усіх санітарних норм. Під час цієї дискусії ми ще раз переконалися, що живе спілкування все-таки набагато цікавіше і гостріше онлайну. Особливо, коли йдеться про таку чутливу та важливу тему як аудит бюджету та виконання рекомендацій аудиторів.

Розпочав дискусію Дмитро Боярчук, який зауважив, що «CASE Україна» активно працює зі звітами Рахункової палати. Ці звіти часто є джерелом інформації, на яку треба звернути особливу увагу. Він зазначив, що «концентрація» даних у звітах РП надвисока. Тому важливо, щоб ЗМІ «розбавляли» цю інформацію для своїх читачів та привертали більше уваги до того, які витрачаються їхні кошти. Наприклад, нещодавно ДТ опублікувало статтю про створення єдиного реєстру отримувачів соціальних пільг – на це безуспішно витратили 10 років та майже мільярд доларів, не рахуючи неефективно витрачених бюджетних коштів. Враховуючи кількість «пільговиків» в Україні, доволі дивно, що ця тема залишається поза увагою суспільства. 

Результати роботи РП та ДАСУ

У 2019 році Рахункова палата перевірила 602 об’єкти на суму 763 млрд грн і провела 77 аудитів, із яких 72 – аудити ефективності та 5 фінансових аудитів. Виявлено порушень та недоліків на 50 млрд грн, за ними відкрито 73 кримінальні справи. Сьогодні відомство разом з фахівцями ЄС розробляє методологію проведення ІТ-аудиту.

ДАСУ минулого року провела 306 аудитів, а цього року – 164. Проте неефективних управлінських дій торік було виявлено на суму 6,9 млрд грн, а станом на зараз – на 10,6 млрд. Це відбулося через те, що минулого року перевірку проходили (умовно) школи та дитсадки, а цього року – великі держпідприємства та державні органи (Нафтогаз, податкова, митниця, ДБР та ін.). Тож і ефект виявився вищим. Так, минулого року загальні витрати на утримання одного фахівця Держаудитслужби становили 158 тисяч гривень, а чисте повернення коштів у бюджет – 149 тис. грн на людину. Цього ж року витрати на працівників ДАСУ навіть знизилися – 157 тис. грн на особу на рік – але обсяг повернених коштів зріс до 272 тис. грн. Втім, керівник ДАСУ відзначив необхідність підвищити зарплати своїх працівників, а також мати кошти на залучення зовнішніх експертів.

Валерій Пацкан додав, що РП планує зменшити кількість звітів та зробити їх ще більш якісними та максимально інформативними. Голова ДАСУ повідомив, що його відомство також працює над якістю звітів – і навіть створило для цього окремий департамент.

Чи потрібна Держаудитслужба?

На думку голови Рахункової палати, ДАСу в тому вигляді, в якому вона працює в останні роки, – це радянський рудимент. Тому необхідно переформатувати її роботу з чітким визначенням ролі зовнішнього аудиту та внутрішнього урядового фінансового контролю. Зрештою, ЄС підтримує реформу системи державного фінансового контролю з чітко розподіленими функціями. На це голова Держаудитслужби зауважив, що РП – це орган зовнішнього (парламентського) контролю виконавчої влади. Але Кабмін повинен мати можливість проводити внутрішній аудит, тобто перевіряти, наскільки ефективно головні розпорядники бюджетних коштів виконали завдання уряду. Такий аудит не можуть проводити внутрішні аудитори міністерств, оскільки у них виникає конфлікт інтересів.

Потрібен новий закон про систему фінансового контролю

Спікери погодилися, що Україні потрібен новий закон про систему фінансового контролю, адже чинний закон від 1993 року застарів. Деякі принципи нового закону:

• Працівники РП мають бути незалежними сертифікованими аудиторами, а не держслужбовцями. Оскільки коли об’єкт контролю (Кабмін) встановлює зарплату контролерам (працівникам РП), вони не можуть бути повністю незалежними
• Потрібно чітко розподілити повноваження між РП, ДАСУ та службами внутрішніх аудитів державних органів
• Потрібно об’єднати бази даних митниці, податкової, інших державних органів, та надати аудиторам РП доступ до цих баз даних. Це значно пришвидшило б і спростило проведення перевірок (за останні роки РП отримала доступ до кількох баз даних, але не до митниці та податкової).

Останній пункт керівник ДАСУ повністю підтримав і додав, що планує створити електронну базу даних порушень виявлених під час проведення аудитів. Ця база дозволить робити аналіз (наприклад, знаходити найбільш «популярні» порушення). 

Окрім того, Геннадій Пліс повідомив, що уряд готує постанову, яка дозволить уникати завищення очікуваної ціни закупівель (дослідники KSE визначили, що вища очікувана ціна, як правило, призводить до вищої фінальної ціни – прим. ред.). Згідно з постановою, закупівельник повинен буде у довільній формі обгрунтувати якість закупівлі (чому потрібен саме такий товар) та опублікувати очікувану вартість до оголошення тендеру. Ці обґрунтування зможе пізніше розглянути ДАСУ, яка моніторить публічні закупівлі.

Органи влади стали краще виконувати рекомендації Рахункової палати та Держаудитслужби

Валерій Пацкан повідомив, що за 2019 рік виконання рекомендацій досягло безпрецедентних 75,6%. В тому числі рекомендації РП знайшли своє відображення у 9 законах та 14 постановах Кабміну. Краще виконуються і рекомендації ДАСУ – 65% рекомендацій у 2019 році та 78% – за 8 місяців 2020 року. Спікери вважають, що для підвищення частки виконаних рекомендацій їх потрібно розглядати на Кабміні (наразі їх розглядає лише профільний парламентський комітет). Сьогодні органи влади не зобов’язані виконувати рекомендації РП та ДАСУ, й санкції за невиконання рекомендацій відсутні.

Водночас Валерій Пацкан повідомив, що Рахункова палата переважно припинила практику надання матеріалів правоохоронним органам за їхніми запитами. Сьогодні матеріали надаються на підставі рішення суду. Це скоротило кількість «ходоків із органів» на 97%.

Я завжди кажу нашим об’єктам контролю: «Не шукайте в мені ворога, а шукайте в мені партнера» – В. Пацкан

Геннадій Пліс поскаржився на те, що ДАСУ не встигає обробляти запити на отримання інформації від НАБУ та ДБР – «черга на рік вперед». А також вважає, що поліцію та прокуратуру дарма позбавили функцій перевіряти економічні злочини. В останньому з ним не погодився Валерій Пацкан, який виступає за створення Служби фінансових розслідувань.

Аудит ковід-фонду: скоріше за все, порушення будуть виявлені

Валерій Пацкан: «З 66 млрд коштів ковід-фонду станом на 7 вересня використано 19,5 млрд грн: 8,9 млрд грн – на виплати з безробіття та часткового безробіття, на дітей ФОП, виплати та матеріальна допомога медикам. 7,6 млрд грн витрачено на дороги, 2,7 млрд – доплати до зарплати співробітникам МВС, МОЗ і виконавчих служб, 260 млн грн – закупівля обладнання та засобів індивідуального захисту».

Обидва спікери бачать у використанні ковід-фонду як корупційні ризики, так і організаційні ризики, пов’язані з неякісним плануванням. Наприклад, дві установи закупили однакові респіратори – одна по 18 грн за штуку, а інша – по 160. Чому – відкрите питання.

Геннадій Пліс зазначив, що оскільки ДАСУ може проводити перевірку лише раз на рік, сьогодні перевіряти ковід-фонд, з якого освоєно лише 28% коштів, не має сенсу. Проте фахівці ДАСУ моніторять використання цих коштів у відкритих джерелах, таких як spending.gov.ua чи Prozorro, та складають для себе перелік ризикових операцій. На момент проведення дискусії таких операцій назбиралося на близько 38 млн грн – це закупівлі за спрощеною процедурою товарів, які мають закуповуватися за загальною процедурою, закупівлі з ПДВ там, де його не має бути, виплати 300% премій тим, хто не знаходиться «на передовій» боротьби з ковідом, а також використання виділених коштів (14 вересня Кабмін ухвалив розпорядження про проведення аудиту ковід-фонду. Аудит є однією з умов отримання другого траншу в рамках програми МВФ. РП має дашборд, який дозволяє бачити витрати ковід-фонду зі щоденним оновленням – прим.ред.).

Проблеми децентралізації

Валерій Пацкан вважає, що процес децентралізації відбувався з низкою недоліків та міг би бути більш ефективним. На його думку, спочатку необхідно було об’єднати громади, а вже потім давати їм ресурси. Адже ефективне використання коштів на місцях – велика проблема. 

«Децентралізація реалізована, але, на жаль, у такий спосіб, що може виникнути чимало проблем…»

Геннадій Пліс зазначив, що децентралізація має відбуватися одночасно з посиленням централізованого контролю – адже обсяг коштів, який розподіляють місцеві бюджети, значно зріс. 

«…уже 569 млрд грн витрачається через місцеві бюджети, а їх взагалі ніхто не контролює. Якщо раніше ми перевіряли раз на три роки, а ризикові об’єкти – раз на рік, то на сьогодні, щоб перевірити місцеві бюджети, нам потрібно 90 років…Сьогодні вже є бюджети, які не перевірялись 25 років».

Мінфін робить деякі кроки для покращення бюджетного планування на місцях. Так, нещодавно за допомогою донорів було запущено в пілотному режимі систему Logica, яка дозволяє бачити всі бюджетні запити (раніше органи місцевої влади могли складати бюджети взагалі без запитів) та відстежувати виконання місцевих бюджетів. Її потрібно запускати повноцінно. Якщо РП та ДАСУ отримають доступ до баз даних, про що йшлося вище, вони також зможуть більш ефективно контролювати місцеві бюджети.

Дмитро Боярчук підтвердив, що в ОТГ є проблема з якістю даних, і вони навіть облік ведуть як заманеться. Отже, систематизувати всі місцеві видатки зараз неможливо. 

«Дуже важливо залучати місцеву громаду до моніторингу [виконання бюджету]. Вона має слідкувати, що робить її голова. Якщо ваш голова краде, ви можете його переобрати. Але для того, щоби переобрати, треба розуміти, що він краде. Треба мати доступ до інформації, треба якось цю інформацію сприймати й читати. Зараз цього немає взагалі».

Дмитро Боярчук також підкреслив, що контролюючі органи не можуть контролювати всіх на 100%. Тому потрібно залучати громадськість – зокрема, створювати інститут «whistleblowers» – це люди, які повідомляють про зловживання. Вони мають бути певні, що після надання такої інформації вони будуть захищені від різного роду переслідувань. На жаль, у нас така діяльність досі сприймається негативно, і таких людей часто називають «стукачі».