Имплементация права ЕС в Украине: неприятные детали

Внедрение стандартов ЕС в национальное законодательство является приоритетной задачей для Верховной Рады

Автор:

Внедрение стандартов ЕС в национальное законодательство является приоритетной задачей для Верховной Рады. Некоторые ее действия, в частности, касающиеся безвизового режима, привлекают много внимания. Мы решили исследовать законодательные изменения, которые не входят в наиболее актуальную политическую повестку дня. Оказалось, что некоторые положения директив ЕС имплементируются неправильно или же полностью игнорируются.

Пример неправильной имплементации

Несколько антидискриминационных директив ЕС содержат положения, целью которых является переложение бремя доказывания с истца на ответчика в делах про дискриминацию, в которых истцу обычно очень сложно доказать факт нарушения своих прав.

Например, статья 8 Директивы № 2000/43/ЕС обязывает государства обеспечить реализацию принципа, согласно которому в случае, если пострадавшие лица

установят в суде или другом компетентном органе факты, на основании которых можно допустить существование прямой или непрямой дискриминации на ответчик возлагается обязательство доказать отсутствие нарушения принципа равного обращения.

13 мая 2014 года, с целью внедрения этого принципа в национальное законодательство, Верховная Рада внесла следующие изменения в статью 60(1) Гражданского процессуального кодекса Украины («Изменения»):

в делах о дискриминации истец обязан предоставить фактические данные, подтверждающие, что дискриминация имела место. В случае предоставления таких данных доказывание их отсутствия возлагается на ответчика.

В отличие от законодательства ЕС, требующего от истца продемонстрировать презумпцию дискриминации, Гражданский процессуальный кодекс Украины обязывает доказать, что дискриминация имела место.

Изначальная версия изменений была в целом идентичной:

в случае предоставления истцом фактов, подтверждающих, что имела место дискриминация, обязанность доказывания необоснованности исковых требований в этой части возлагается на ответчика.

В отношении этой версии положения Главное научно-экспертное управление Верховной Рады отметило в Заключении, что не поддерживает внесение предложенных в проект изменений, поскольку они по своему содержанию фактически являются интерпретацией общих правил о предоставлении доказательств в отношении отдельной категории дел. Несмотря на это, депутаты решили изменить только часть статьи, что не изменило её логики.

При этом формулировка стала даже хуже. Из Изменений следует, что ответчик должен доказать отсутствие факта, существование которого истец уже подтвердил. В ситуации, когда факт уже доказан в суде, логичнее было бы предусмотреть, что конкретное действие не является дискриминацией.

Законодательство Республики Македония, которая является страной-кандидатом на вступление в ЕС, содержит подобное положение, согласно которому истец должен предоставить «фактическую информацию и доказательства, на основании которых можно установить, что имела место дискриминация»[1]В Отчете Европейской Комиссии такая формулировка была охарактеризована как «противоречащая Директиве».

Практика судов стран ЕС лишний раз подтверждает неадекватность Изменений. Суд Ирландии по трудовым спорам в деле «Митчелл против Южного департамента здравоохранения» интерпретировал положения Директивы № 97/80/ЕС, которая является идентичной статье 6 Директивы 2000/43/EC. Суд установил, что истцу нет необходимости доказывать, что дискриминация является единственным или наиболее вероятным объяснением для установленных фактов; достаточно продемонстрировать, что презумпция дискриминации является одним из возможных выводов.[2]

Конституционный суд Испании объяснил: чтобы переложить бремя доказывания, истец должен доказать «существование установленного факта, порождающего обоснованные подозрения, вероятность или презумпцию в пользу такого утверждения». [3]

Таким образом, выбрав неуклюжую формулировку, Верховная Рада оказалась неспособной внедрить специальные нормы бремени доказывания. В результате пункту 2 статьи 60(1) Гражданского процессуального кодекса Украины не хватает нормативного веса, а дела о дискриминации до сих пор рассматриваются в соответствии с общими принципами бремени доказывания.

Пример частичной имплементации

Министерство социальной политики разработало План по внедрению Директивы № 2004/113/EC от 13 декабря 2004 года, которая внедряет принцип равного доступа мужчин и женщин к товарам и услугам («Гендерная Директива»). Этот документ перечисляет ряд организационных и законодательных мер, которые должны быть приняты для выполнения положений Гендерной Директивы. Однако, План даже не содержит упоминания о статье 5 этой Директивы, которая предусматривает, что:

Государства-члены должны обеспечить, чтобы во всех новых договорах, заключенных после 21 декабря 2007 года, применение фактора пола при рассчете страховых премий и выплат в целях страхования и сопряженных с ним финансовых услуг не приводило к разнице в суммах страховых премий и выплат физическим лицам.

Иными словами, страховым компаниям должно быть запрещено использовать фактор пола для обоснования разницы страховых премий и выплат для мужчин и женщин.

Мы подали информационный запрос в Министерство социальной политики в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации», попросив объяснить, почему статья 5 не включена в План.

В ответ на наш запрос представители Министерства возразили, что действующее украинское законодательство уже регулирует вопросы, поднятые в статье 5 Гендерной Директивы. Поэтому, согласно позиции Министерства, нет необходимости внедрять ее положения.

Эксперты отмечают статью 20 Закона Украины «Об обеспечении равных прав и возможностей женщин и мужчин», в которой предусмотрено, что ухудшение положения лиц любого пола в случае применения системы социального страхования является недопустимым. Однако, это положение относится только к дискриминации в области социальной защиты, регулируемой статьей 4 Директивы № 79/7/EEC. В противоположность этому, Гендерная Директива направлена как на частный, так и на публичный секторы.

Ответ также упоминает статью 6 Закона Украины «Об обеспечении равных прав и возможностей женщин и мужчин», запрещающий дискриминацию по признаку пола. Очевидно, что существование такого общего положения нельзя интерпретировать как показатель того, что украинское законодательство удовлетворяет статью 5 Гендерной Директивы. Более того, ни действующий Закон Украины «О страховании», ни новый Проект закона о страховании, утвержденный Верховной Радой в первом чтении, не содержат никаких положений о дискриминации по признаку пола.

Практика деятельности субъектов предоставления страховых услуг является ещё одним подтверждением того, что Украина не смогла достичь цели, указанной в статье 5 Гендерной Директивы. Так, страховые компании, в частности, ASKA, AXA, MetLife и UNIQUA указывают пол среди факторов при определении страховых премий и выплат[4].

Конечно, подобную бездеятельность Минсоцполитики можно было бы объяснить тем, что срок выполнения Гендерной Директивы еще не истек. Однако из Плана и ответа Министерства следует, что сейчас украинская власть не собирается внедрять принцип равенства полов в сфере страховых премий и выплат.

Однако, если Украина стремится двигаться в направлении ЕС, она обязана должным образом выполнять обязательства, взятые в рамках Соглашении об ассоциации между Украиной и ЕС. Поэтому в процессе будущего внедрения Гендерной Директивы Украина должна, как указано в статье 153(2) Соглашения об ассоциации, уделять должное внимание прецедентному праву Суда Европейского Союза.

Дело в том, что изначально пункт 2 статьи 5 Гендерной Директивы позволял отходить от принципа равенства полов при определении рисков на основе точных актуарных и статистических данных. Суд ЕС признал этот пункт недействительным по иску Бельгийской ассоциации потребителей. Суд решил, что этот пункт противоречит целям Гендерной Директивы, обеспечивающей равное отношение к мужчинам и женщинам. Таким образом, Украина должна взять во внимание разработку этого пункта нормативно-правовой базы ЕС и воздержаться от подобного послабления в национальном законодательстве.

Остается неясным, что стало причиной указанных неточностей при имплементации права ЕС: некомпетентность госслужащих или усилия лоббистских групп. В любом случае необходимо принять меры для устранения существующих и предотвращения будущих ошибок. Иначе многие из «выполненных» пунктов в государственных отчетах окажутся пустыми декларациями.

Примечания:

[1] См. Farkas and O’Farrell, Reversing the burden of proof: Practical dilemmas at the European and national level, European Commission, December 2014, p. 60

[2] См. Kevin Duffy, Shifting the Burden of Proof in Discrimination Cases, EU Gender Equality Law Seminar for the Judicary, ERA 7th –8th May 2012

[3] Sentencia Tribunal Constitucional (Решение Конституционного суда), 22 October 2001, 207/2001 cited in Farkas and O’Farrell, Reversing the burden of proof: Practical dilemmas at the European and national level, European Commission, December 2014, p. 70

[4] См. Правила добровольного страхования жизни ASKA (пункт 7.8); Правила добровольного страхования жизни AXA (пункт 5.4); Правила Програмы добровольного страхования жизни «Життя Плюс» MetLife (пункт 2.7); Правила добровольного страхования жизни UNIQUA (пункт 5.3).


Внимание

Автор не является сотрудником,  не консультирует, не обладает акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.