Мораторий на продажу земли: кому выгоден статус-кво?

Почти каждый в Украине знает, что сельское хозяйство находится в списке приоритетных отраслей Украины. Многие следят за урожайностью и уровнем мировых цен, понимая, что от них зависят налоговые поступления и платежный баланс. Однако и СМИ, и политики избегают обсуждать земельный вопрос. Земля – это фактор производства, который определяет 50% стоимости произведенной сельскохозпродукции. Если земля используется эффективно и рационально, сельское хозяйство может стать прочной основой для долгосрочного развития страны и ее аграрных регионов.

В экспертном сообществе есть понимание, что надо установить новые «правила игры» для использования земли сельскохозяйственного назначения. Успешная земельная реформа будет определять, сколько земли будет доступно для ведения сельского хозяйства, кто имеет к ней доступ, насколько эффективно и рационально используется земля и, наконец, какова стоимость использования украинской земли сельскохозяйственного назначения. Все эти вопросы относятся к качеству администрирования земельных ресурсов и функциональности земельного рынка.

Земельный рынок выполняет две основные функции: распределение земли между наиболее продуктивными пользователями и распределение земельной ренты между собственниками. Насколько качественно эти функции выполняются в Украине? Что можно сделать, чтобы улучшить их эффективность?

Украина является одной из немногих стран с богатыми ресурсами плодородных сельскохозяйственных земель. При том что 69% населения Украины, проживает в городах, городские поселения и промышленные объекты занимают лишь около 4% территории страны, в то время как сельскохозяйственные угодья — 71% территории (см. схему 1). Из 41,5 млн га сельскохозяйственных земель более 36 млн га в настоящее время обрабатываются населением и сельскохозяйственными предприятиями (включая те, что находятся в государственной собственности). Около 22 млн га используются сельскохозяйственными предприятиями, из которых около 95% (19,2 млн га) арендовано в основном у мелких индивидуальных собственников. Большинство таких мелких землевладельцев получили земельные участки в размере 4-5 га во время приватизации долей бывших государственных или коллективных хозяйств (паи) в 1990-х. Однако права собственности украинских землевладельцев ограничены: они не могут покупать или продавать земельные участки. Начиная с 2001 года в Украине действует запрет на продажу земли сельскохозяйственного назначения (мораторий). Мораторий законсервировал фрагментированное распределение земли, оставшееся после приватизации. Основным способом перераспределить землю между пользователями (сельскохозяйственными производителями) остался рынок аренды.

Стоит ли отменять мораторий и создавать рынок земли? Кто выиграет от создания рынка продаж вместо сохранения статус-кво (рынка аренды)?

В дебатах по земельному вопросу существует много аргументов в пользу каждой из позиций. Чтобы разобраться в них, мы предлагаем ответить на два ключевых вопроса: кто выиграет от каждого из этих сценариев и насколько продуктивнее станет сельское хозяйство Украины при воплощении каждого из них?

Арендный рынок имеет ряд важных преимуществ. Он обеспечивает относительно низкие барьеры входа и выхода производителей из сельскохозяйственного бизнеса, поскольку они не должны инвестировать в приобретение собственных банков земли. Как результат, арендный рынок стимулирует конкуренцию и рост производительности, как было показано Дейнингом, Низаловым и Сингом (2013). Рынок аренды является достаточно гибким, делая землю де-факто переменным фактором производства, что, в свою очередь, тоже способствует повышению эффективности. Производители могут относительно легко увеличить или уменьшить объемы арендованной земли и приспособиться к изменившимся условиям хозяйствования.

Однако запрет на продажу земли сохраняет фрагментацию собственности, которую получила Украина после приватизации. Как результат, транзакции на рынке земли достаточно затратные. Из 6,8 млн частных земельных участков, арендные договора ежегодно заключаются или продляются для 4,7 млн из них (Государственное агентство земельных ресурсов), что составляет около 90% всей земли, находящейся в аренде. Согласно Государственной статистике, около 75% земли обрабатывается хозяйствами, которые используют более чем 1000 га. Это означает, что каждое относительно большое хозяйство должно заключать минимум 200 договоров аренды земли и продлевать их на регулярной основе. Если предположить, что все участники в государственном и частном секторах тратят совместно один рабочий день на заключение и регистрацию одного договора аренды, и соотнести это время со средней заработной платой, то Украина тратит более $90 млн на транзакции на рынке аренды ежегодно. Расходы на такие транзакции несет как частный сектор, который должен содержать персонал для администрирования сотен, тысяч договоров аренды, так и государственным сектором, который поддерживает армию специалистов занимающихся регистрацией. Эти расходы могут быть существенно уменьшены, если средний размер земельных участков увеличится до размера поля (10 до 50 гектаров).

Другой проблемой, связанной с фрагментацией землевладений и относительно высокой стоимости транзакций на рынке земли, является то, что у индивидуального землевладельца мало возможностей диктовать свои условия на переговорах по цене аренды. Как следствие, цена аренды (по данным Государственного агентства земельных ресурсов около $75 за га в 2013-ом) находится значительно ниже предельного вклада земли в стоимость продукции. Оценки, основанные на данных Государственной статистики, показывают, что арендная плата эквивалентна 13% от стоимости произведенной продукции, в то время как предельный вклад земли составляет около 50% (250-300 дол за га). Такое искажение рынка факторов производства известно в литературе как эффект торгов (effective bargaining). В украинском случае разница между стоимостью и ценой переходит к сельскохозяйственным производителям и субсидирует относительно неэффективные технологии производства. Однако низкая цена аренды также может интерпретироваться как преимущество моратория. Относительно низкая цена может стимулировать спрос на землю со стороны сельскохозяйственных производителей.

Не стоит забывать, арендная плата — это важный вклад в благосостояние сельских жителей. В настоящее время большая часть частных земель сельхоз назначения принадлежат местным жителям (схема 2), среди которых значительная доля пенсионеров (около 53% договоров аренды заключаются с пенсионерами). Арендная плата за средний земельный участок составила в 2013 г. $300, что в среднем приближается к размеру двухмесячной пенсии в сельской местности. Поэтому усиление возможностей землевладельцев диктовать свои условия на переговорах и повышение арендной платы будет способствовать развитию сельских территорий и сокращению бедности (при условии, что ограничение на владение землей исключительно местными жителями будет сохранено).

Источник: форма 6- зем, Государственная статистика

Другим следствием моратория является риск инвестициям. Арендаторы и землевладельцы сталкиваются с неопределенностью правил игры после отмены моратория и с незнанием, будут ли они иметь доступ к тем же земельным участкам в будущем. Из-за этой неопределенности землевладельцы не решаются заключать долговременные договора (в среднем договора аренды заключаются на 5 лет). Эта же неопределенность подрывает заинтересованность производителей инвестировать в качество земель и более продуктивные технологии (многолетние культуры, системы ирригации, хранилища и т.д.). Как следствие, наблюдаем низкий уровень производства сельхоз продукции с высокой добавленной стоимостью и доминирование однолетних зерновых культур.

Наконец, без возможности продать землю, многие земельные участки не имеют четко определенных границ или установленных прав собственности, поскольку их владельцы умерли или не хотят заниматься оформлением правового статуса своих земель. Такая ситуация способствует теневому землепользованию и недоиспользованию земельных ресурсов. Более того, без возможности продать землю, она не может использоваться в качестве залога, что ограничивает мелким производителям доступ к капиталу.

Подводя итоги, нынешний запрет может быть выгоден крупным производителям и относительно неэффективным хозяйствам. Однако преимущества компенсируются высокими операционными расходами на арендные транзакции и неопределенностью правил в будущем. Бенефициантами моратория являются посредники в государственном и частном секторах, которые поддерживают оформление арендных соглашений. Кроме того, мораторий отвлекает внимание от ряда более важных вопросов, связанных с теневым рынком земли и коррупцией (как показано в схеме 2, большая доля земли принадлежит государству. Насколько эффективно и прозрачно используются эти ресурсы?). Среди проигравших от моратория сторон находятся небольшие сельскохозяйственные производители и землевладельцы.

Станет ли отмена моратория и создание рынка земли безусловным благом? Во многом успешность такого шага будет зависеть от конкретных условий функционирования рынка земли и пути его создания. Например, многие эксперты помнят попытку отмены моратория и создания слишком зарегулированного рынка в 2012 году. Закон был настолько плох, что землевладельцы, арендаторы и политики пришли к консенсусу, что лучше сохранить статус-кво.

Среди важных условий определяющих эффективность рынка земли стоит выделить следующие:

• кто имеет право покупать (только физлица или юрлица, можно ли допускать иностранцев),
• будет ли продажа разрешена только для местных жителей (жителей района или области),
• будут ли соседи или арендаторы или местные власти обладать приоритетным правом на покупку,
• будут ли внедрены ограничения и какие на максимальный размер земельного банка.

Поскольку эти рыночные условия имеют важные последствия для развития сельского хозяйства, распределения благосостояния и развития сельской местности, эти условия должны быть детально проработаны, а по мере развития рынка многие из них отменены. Постепенное внедрение земельного рынка с обязательным тестированием условий и соответствующий информационной кампаний для собственников и землепользователей может привести к эффективному использованию земельных ресурсов и росту благосостояния.

И наконец, последствия снятия моратория будут иметь незначительное влияние на повышение производительности сельскохозяйственного сектора в краткосрочной перспективе, поскольку рынок аренды уже обеспечил относительно эффективное распределение земли между производителями. Однако в долгосрочной перспективе, из-за роста арендных цен, только более производительные пользователи останутся в данном секторе. Косвенные последствия, которые будут влиять на эффективность, будут проявляться через кредитные и другие рынки факторов производства. Такое отсутствие краткосрочного эффекта объясняет причину, почему задача снятия моратория не столь важна в повестке дня политиков. Несмотря на это, земельный рынок должен быть внедрен сейчас. Если же нет, Украина потеряет возможности для инвестирования и роста производительности сельского хозяйства, а также будет происходить дальнейшая деградация сельских территорий.

Есть много задач, связанных с управлением земельными ресурсами, которые могут принести улучшения в краткосрочной перспективе. Среди них: прозрачное использование земель государственной и коммунальной собственности, упрощение процедур регистрации земли и уменьшение затрат на оформление земельных транзакций. Такие задачи не должны уходить в тень вопроса снятия моратория и должны активно обсуждаться в СМИ и среди экспертов с целью их скорейшего решения.