Наша ГТС должна функционировать по европейским правилам – иначе ее будет контролировать Газпром

Дмитрий Науменко, аналитик ОО «Украинский центр европейской политики», регулярно оценивает прогресс реформ в сфере энергетики в Украине в рамках проекта Индекс реформ. За четыре года существования Индекса было принято 58 прогрессивных законов и постановлений, направленных на реформирование энергетического сектора Украины. 2015 год был наиболее продуктивным: 32 реформы было принято с целью трансформации сферы энергетики. В последующие годы происходил спад активности.

В конце 2019 года истекает десятилетнее соглашение между Россией и Украиной о транзитной поставке российского газа в страны Евросоюза. Есть ли шанс, что удастся найти общий язык с Газпромом по этому вопросу?

На этот процесс влияет очень много факторов – от геополитики до реформы отечественного газового рынка. Сейчас ситуация выглядит так, что вряд ли у нас выйдет подписать долгосрочный контракт – вероятнее всего, это будут краткосрочные опции. Окончательного варианта сейчас не знает никто, в мае будет (ред. — интервью готовили в апреле) очередной раунд переговоров. В феврале эти переговоры закончились ничем: предложения европейской комиссии неизвестны, поскольку непубличны, Газпром просто хочет продлить нынешнюю контрактную модель, а украинская сторона исходит из того, что контракт будем подписывать уже после разделения НАК Нафтогаз.

Почему транзит российского газа через Украину имеет такое важное значение?

Это наши доходы – мы зарабатываем на транзите российского газа около 3 млрд долларов ежегодно. С другой стороны, для России доходы от продажи газа через наш маршрут – тоже немаленькая сумма, и она усиливает ее финансовое положение.

Есть еще и третья сторона – ЕС, которому по крайней мере на среднесрочном горизонте нужны дополнительные объемы газа из-за энергетической политики по сокращению уровня выбросов. Здесь уже идет борьба на уровне государств-членов – кто из них будет контролировать маршруты поставок. Бюрократы из Брюсселя, в свою очередь, хотят уравновесить этот непростой баланс интересов и предлагают свое видение того, каким образом должны регулироваться эти транзитные маршруты.

Почему Германия так активно поддерживает постройку Северного потока-2?

У Германии есть долгосрочное видение энергетического перехода (energiewende) – это переход к так называемому низкоуглеродному обществу, одним из последствий которого будет полное закрытие угольной генерации и атомных электростанций. К моменту, когда Германия перейдет на 80%-95% энергоснабжение из возобновляемых источников, потери этих мощностей нужно чем-то заменить. Природный газ рассматривается как bridging fuel – переходное топливо, и самый дешевый его источник – это российский природный газ.

Есть еще другой аспект – глобальной конкурентоспособности. У Соединенных Штатов есть собственный источник дешевого газа (сланцевого) и, соответственно, американские компании уже сейчас имеют это конкурентное преимущество. Германия также хочет иметь такое преимущество среди европейских стран – если она получит дополнительные поставки российского газа, то сможет усилить конкурентоспособность на глобальной арене, и также получить дополнительные доходы после того, как станет крупнейшим газовым хабом в ЕС.

Мы не знаем, по какой цене Газпром будет поставлять газ в Германию. Есть предположение, что газ будет дешевым и, соответственно, немецкие компании могут вытеснить других игроков с рынка. Здесь есть сильный коммерческий компонент, который действительно заставляет немцев поддерживать строительство Северного потока-2, несмотря на внешнеэкономические риски.

А как насчет Дании, которая запретила прокладывать Северный поток-2 через свои территориальные воды?

Польша также, скажем, не очень рада, и Словакия – в целом блок стран Восточной Европы не поддерживает этот проект России. Газпром, концентрируя поставки в одном сегменте рынка, может отрезать этот регион от других альтернативных поставок – потому что российский газ будет дешевле.

В Дании явного интереса к российскому газу нет, потому что страна почти не использует природный газ сегодня и планирует отказаться от использования ископаемых видов топлива в ближайшем будущем. Дания выходит из панъевропейских интересов в этом вопросе. Но я думаю, что эта задержка полностью проект не остановит – просто он пойдет немного другим маршрутом и на его согласование понадобится дополнительное время.

Как вы думаете, что будет с решением Стокгольмского арбитража? Получит ли Нафтогаз деньги от Газпрома?

С одной стороны, решение Стокгольмского арбитража является одной из предпосылок того, что новый контракт с Газпромом будет подписан. Россия настаивает на урегулировании вопроса арбитража, причем в их видении «урегулировать» – это отменить требование о компенсации. С другой стороны, Нафтогаз готовит новый иск против Газпрома, который базируется на очень простой идее – если Газпром полностью нас обойдет и не будет нашу ГТС использовать, то, соответственно, эти убытки должны быть компенсированы. На самом деле, какое это будет иметь реальное влияние, достаточно трудно сказать – нужно сконцентрироваться на том, как мы будем это транзитный контракт строить, особенно понять, будем ли мы иметь долгосрочную выгоду от использования ГТС.

Также непонятно, каким образом Нафтогаз будет взимать выплаты с Газпрома. Есть даже мнения, что Украина может получить долю в Северном потоке-2, что суды арестуют определенную часть акций Газпрома в этом проекте.

Для нового договора Украине нужно разделить НАК Нафтогаз – то есть сделать анбандлинг. Для чего это нужно?

Я думаю, что это является важнейшей предпосылкой того, чтобы переговоры относительно будущего транзитного контракта с Россией завершились успешно. Почему? Потому что мы должны выйти на простую позицию – чтобы требования газовой директивы ЕС были полностью внедрены в Украине и транзит газа осуществлялся в соответствии с ними. Также нам очень важно добиться того, чтобы европейские газовые компании (покупатели и трейдеры) воспринимали наш маршрут точно так же, как и другие европейские газопроводы. Все трубопроводы, используемые для поставок газа в ЕС должны быть поставлены в одинаковые конкурентные условия – чтобы не было никаких искажений. Транзитный тариф должен устанавливаться прозрачно, то есть трубой должна управлять отдельная отделенная компания, и все остальные игроки рынка не должны иметь возможностей влиять на функционирование ГТС. Это и есть основные причины, зачем нужен анбандлинг.

А кто будет следить за тем, чтобы этот новосозданный оператор работал прозрачно? И почему это выглядит так, словно правительство и Нафтогаз никак не могут об этом договориться?

Здесь есть несколько подходов, в европейской практике их четыре – с разными вариациями. Наиболее жесткая модель – это ownership unbundling. В этом случае, газотранспортные активы полностью изымаются из структуры вертикально интегрированной компании и передаются другой компании, которая контролирует и вопросы собственности, и вопросы операционного управления, и тарифную политику.

Есть и другие модели, предусматривающие различные степени отделения, но обязательным требованием в таких случаях является установление тарифов независимым энергетическим регулятором. Тарифный вопрос всегда жестко выносится за рамки этого процесса.

Мы процесс анбандлинга тянем с 2016 года и сейчас, когда должны выйти уже на переговоры относительно нового транзитного контракта, до сих пор не знаем, как будет проведено разделение. Сначала рассматривали вариант ownership unbundling, но процесс застрял в жестком конфликте между различными группами влияния в Кабинете Министров – споры велись по поводу того, кто будет де-факто владеть будущей газотранспортной компанией.

Поскольку сейчас ГТС входит в структуру НАК Нафтогаз, соответственно, НАК может использовать влияние на тарифообразование в соответствии со своими краткосрочными интересами.

Когда конфликт с Газпромом дошел до точки кипения в 2015 году, то НАК Нафтогаз сказал – ок, если Газпром не хочет транзитировать газ после 2020 года, соответственно мы поставим сейчас высокий транзитный тариф, который позволил бы амортизировать трубу через 3-4 года.

Такие игры с тарифом никому не нравятся, и европейцы хотят, чтобы наш транзитный тариф устанавливался прозрачно, то есть чтобы трубой руководила отдельная отделенная компания и все остальные игроки рынка не имели возможности влиять на функционирование ГТС. Брюссельские чиновники говорят – примите наше регулирование, разделите НАК Нафтогаз, выделите отдельного оператора ГТС, и соответственно, мы тогда сможем пойти с этим новым оператором на переговоры.

В феврале 2019 года государства ЕС поддержали решение о распространении законодательства ЕС на газогоны третьих стран – так называемый Третий Энергопакет. Как это повлияло на общую ситуацию с Северным потоком-2?

Третий Энергопакет, в который входит Газовая Директива ЕС, до недавнего времени распространялся только на наземные части газопроводов, которые заходят на территорию государств-членов ЕС, и только недавно его действие распространено на морские участки газопроводов – благодаря президентству Румынии в Совете ЕС. Но эти поправки разработаны с одним весьма интересным условием – применение исключений к правилам Третьего энергопакета должно принимать то государство-член ЕС, на территорию которого морской газопровод впервые заходит. В случае Северного потока-2 решать, применять ли эти правила, будет Германия. Но любое решение подлежит утверждению со стороны Еврокомиссии, и если Германия сможет обеспечить большинство голосов либо лояльный состав Еврокомиссии, то соответственно, никаких препятствий не будет. Если нет, то Еврокомиссия будет оказывать давление на Германию и может требовать если не полное применение газовой директивы, то каких-то элементов. Но эти правила срабатывают не всегда.

Например, Северный поток-1 не попал под действие Газовой директивы, потому что она тогда еще не предусматривала распространение на морские газопроводы. Но на газопровод-перемычку, так называемый OPAL, который доставляет газ из Германии на границу с Чехией и дальше к газовому хабу Баумгартен – на него требование газовой директивы распространялось. Эта перемычка некоторое время стояла загруженной лишь наполовину, удерживая бронь для других поставщиков. Но Германия в одностороннем порядке это отменила – позволила использовать газопровод почти на 100% – и Еврокомиссия ничего не смогла сделать. Сейчас этот вопрос рассматривается в суде Европейского Союза, но в это время OPAL используется на полную мощность в интересах Газпрома. Насколько хватит у Еврокомиссии политической силы отстаивать правила в случае Северного потока-2 – покажет только практика.

Какие еще есть риски для ГТС Украины, кроме постройки Северного потока-2? А то много разговоров о Северном потоке-2, но ведь строится и Турецкий поток, который также несет риски для Украины…

У России есть достаточно четкая стратегия диверсификации транзитных маршрутов, и россияне не скрывают своей цели полностью обойти Украину как страну-транзитера. Поэтому исключать вероятность построения Турецкого потока в формате полной мощности, а это 31 млрд куб. м. транзита в год, нельзя.

Решающей станет позиция Турции. Здесь два варианта – либо Турция будет просто транзитной страной, либо станет газовым хабом на юге Европы и будет контролировать все объемы газа, которые будут проходить через нашу территорию.

Если этот поток построят, то после выведения его и Северного потока-2, нам останутся для транзита только технические остаточные объемы газа. Это те объемы, которые необходимы ЕС для покрытия пиковых скачков спроса зимой и объемы газа, которые необходимо держать в газовых хранилищах на нашей границе. То есть мы будем заложниками того, каким будет спрос на природный газ в ЕС в долгосрочной перспективе. А это совершенно неизвестно – прогнозы отличаются в разы.

Поэтому нам важно добиться того, чтобы наша ГТС функционировала в европейском поле – потому что иначе ее будет контролировать Газпром и манипулировать маршрутами поставки. А нужно, чтобы европейский потребитель выбирал: вот такие объемы газа я хочу получить из Северного потока-1, а вот эти я хочу протранзитить через украинскую ГТС, а вот эти – через Южный поток-2, и конкретные объемы транзита будут зависеть от конкурентоспособности каждого из маршрутов.

В феврале вы представили Мониторинг выполнения Украиной соглашения об Ассоциации с ЕС за 2014-2018 годы. Какие есть продвижения в энергетике, и есть ли прогресс в имплементации директив ЕС?

Энергетический сектор с точки зрения выполнения Украиной в рамках своих обязательств в рамках Соглашения об ассоциации является одним из лидеров. В этом секторе реформы идут – под внешним давлением, но идут.

Если говорить о рынке газа, то состоялось открытие оптового сегмента рынка газа для конкуренции, но розничный сегмент остается монополизированным – то есть мы не можем сказать, что газовый рынок у нас функционирует полностью по правилам ЕС. Похожая ситуация и на рынке электроэнергии, включая возобновляемую энергетику. Что касается энергоэффективности – мы достигли определенного прогресса в программах поддержки энергоэффективности, программа Теплых кредитов несовершенна, но работает, запускается Фонд энергоэффективности. Есть подвижки в создании национальной системы энергоаудита, энергетической сертификации зданий. Но довольно мало сделано в сфере энергоэффективности в промышленности и в государственном секторе.