Украинская власть стала жертвой собственных ожиданий. Заложив в государственный бюджет кредиты от международных организаций, сотрудничество с которыми было приостановлено из-за действий украинской стороны, власть фактически расписалась в невозможности профинансировать все расходы. Сможет ли Министерство финансов без МВФ закрыть пропасть в бюджете размером в 100 миллиардов?
То, что выполнение государственного бюджета в кризисный 2020 будет зависеть от международных партнеров Украины, власть не скрывала с самого начала.
«В этом бюджете мы заложили ресурс от международных финансовых организаций, в том числе прямую бюджетную поддержку МВФ. Поддержка наших международных партнеров очень важна, потому что дает нам возможность полностью профинансировать все необходимые расходы, в первую очередь заработные платы врачей, социальную защиту, расходы на инфраструктуру »- так прокомментировал принятие апрельских изменений в государственный бюджет министр финансов Сергей Марченко.
В этом году Украина имеет рекордный за последние 5 лет дефицит бюджета. На то, чтобы в условиях коронакризиса профинансировать все расходы, дефицит был заложен на уровне 274 млрд грн. Каждую пятую гривну из запланированных 1,27 трлн грн расходов необходимо было взять в долг (чистые одалживания были запланированы на уровне почти 300 млрд грн, а валовые — 643 млрд грн).
Из-за буксования диалога власти с международными партнерами, прежде всего с МВФ, Министерство финансов не смогло воплотить в жизнь план по привлечению финансов, на которых был основан «ковидний» бюджет, чем и был спровоцирован бюджетный кризис.
По пессимистичному прогнозу, фактический дефицит бюджета составит 152 млрд грн, по оптимистичному — 200 нмлрд грн. Следовательно, недостаток средств на финансирование расходов и кредитования из бюджета составит, соответственно, 114 млрд грн или 65 млрд грн.
Кроме сложностей с получением заимствований, снижению дефицита бюджета по сравнению с плановым «поможет» экономия по расходам и неспособность органов власти освоить предусмотренные для них средства.
Сколько недопотрачено в сравнении с планом?
Формально за декабрь Правительству нужно профинансировать 103 млрд грн расходов, из которых 93,3 млрд грн — это расходы общего фонда. Но с учетом расходов неоплаченных в предыдущие периоды, объем расходов к финансированию должно быть вдвое больше — 215 млрд грн. В том числе 194,7 млрд грн — по общему фонду бюджета.
Однако можно ожидать, что реальные нужды распорядителей средств будут ниже — или через сознательную экономию, или же из-за неспособности распорядителей освоить весь запланированный объем средств.
В 2017-2019 годах средний уровень неиспользования распорядителями средств по общему фонду государственного бюджета составил 1.5% -3%, по специальному фонду — около 20%. При сохранении такой тенденции распорядители не успеют использовать средства на финансирование расходов в объеме до 66 млрд грн (34 млрд грн — общего фонда и 32 млрд грн — специального фонду).
На конец октября 2020 распорядители средств не смогли осуществить запланированные расходы на 94,4 мдрд грн или 10% всех запланированных на этот период расходов. Вообще не началось финансирование по77 бюджетным программам предусмотренными законом о государственном бюджете на 2020 год, на 19 млрд грн.
Однако ресурсов для финансирования даже пониженных потребностей пока нет. За счет доходов бюджета Правительство сможет профинансировать лишь треть общего объема не профинансированных на начало декабря расходов — около 60 млрд грн (общего фонда) при плане на декабрь 55 млрд грн. Еще часть расходов можно оплатить за счет гривневых и валютных остатков единого казначейского счета. На 1 декабря объем гривневых средств на ЕКС составлял 19,8 млрд грн. Остальные (более 100 млрд грн) нужно позаимствовать.
Сможет ли Минфин позаимствовать достаточно денег в декабре?
Прежде всего это будет зависеть от того, сможет ли Правительство получить четкий позитивный сигнал от МВФ о продолжении сотрудничества. Если да — у Минфина есть шанс получить до конца текущего года кредиты от других международных партнеров, а также успешно выйти на внешние рынки заимствований.
По пессимистичному сценарию, — без «позитива» от МВФ и денег от международных партнеров — Правительство сможет рассчитывать исключительно на внутренние заимствования, для чего нужно будет пойти на существенное увеличение их стоимости (а следовательно — и «мгновенного» увеличение расходов на обслуживание госдолга уже в 2021 году).
В любом случае Правительству нужно отказываться от неприоритетных расходов и расходов, которые распорядители не успевают осваивать должным образом. И благодаря этому уменьшать потребность в привлечении долга.
Есть ли спрос на украинский долг?
Из-за проблем в сотрудничестве с МВФ и значительного дефицита бюджета инвесторы снижают спрос на украинский долг — даже несмотря на избыток денег на мировом рынке. Поэтому Минфину все сложнее выполнять план заимствований. Эти же проблемы отложили и получение Украиной первого транша новой программы макроэкономической помощи от ЕС.
Чтобы погасить все долги и профинансировать расходы бюджета в полном объеме, в течение 2020 правительству нужно было позаимствовать 642,7 мдрл грн, из которых 96% (624,3 млрд грн) должны быть взяты в общий фонд государственного бюджета.
Начиная с июля 2020 Министерству финансов не удается выполнить план привлечения как внешних, так и внутренних заимствований. Правительство планировало финансирование по активным операциям (т.е. заимствования минус погашения, с учетом корректировок) за июль-ноябрь на уровне 139 млрд грн. Фактически они были отрицательными в сумме 14 млрд грн, то есть Правительство уплатило по долгам на 14 млрд грн больше, чем привлекло.
В ноябре, при плане позаимствовать для финансирования дефицита 25,6 млрд грн (по общему фонду), фактически Правительство смогло привлечь только 9,2 млрд грн (34%). В октябре ситуация была аналогичной: план – 31,30 млрд грн, факт – 13,4 млрд грн (43% от плана). (Рис. 1).
Рис. 1. Общий финансовый ресурс доступный для финансирования расходов бюджета в 2020 году. План и фактический уровень исполнения.
Источник: Данные Государственной казначейской службы, росписи Министерства финансов, расчеты Центра анализа общественных финансов и публичного управления КШЭ
* Для ноября фактический объем погашения долга рассчитан по данным Министерства финансов на основе плановых платежей по погашению долга на 01.11.2020
Сколько нам не хватает?
Чтобы профинансировать дефицит бюджета на плановом на год уровне, перекрыть невыполнение плана по заимствованиям за предыдущий период и вернуть долги, погашение которых приходится на декабрь, за последние 4 недели текущего года Минфину нужно занять как минимум 100 млрд грн в общий фонд госбюджета. Но во время первого декабрьского аукциона он смог позаимствовать лишь 2,7 млрд грн.
Поэтому единственная реальная возможность закрыть «дыру» в бюджете -это наладить сотрудничество с международными партнерами.
Уже чисто по процедурным причинам Украина не успеет получить второй транш МВФ до конца 2020 года. Но недавно Минфин заявил, что согласовал с Фондом проект бюджета-2021. Это дает надежду на оживление сотрудничества с МВФ. А значит — и на разблокирование поддержки со стороны других международных партнеров. В частности, Правительство еще может «побороться» за то, чтобы получить до конца этого года средства кредита макрофинансовой поддержки от ЕС (600 млн евро), Всемирного Банка (300 млн дол), и разместить еврооблигации.
По такому, самому оптимистичному, сценарию, правительство сможет привлечь в декабре около 98 млрд грн. А значит — профинансировать в декабре около 130 млрд грн расходов.
Если же «чуда» не произойдет, и ситуация пойдет по пессимистическому сценарию, в декабре правительство сможет привлекать только внутреннее долговое финансирование в объеме до 50 млрд грн (в этом году — самый высокий объем заимствований за месяц), со значительным повышением ставок по заимствованиям.
Это напрямую повлияет на объем расходов, который правительство не сможет профинансировать. В первом случае формальный объем расходов, на которые не хватает финансирования, по сравнению с планом, уменьшится до около 65 млрд грн по итогам года.
Во втором случае общий объем недофинансирования расходов по итогам года составит около 114 млрд грн.
Реальный объем недофинансирования в обоих случаях будет ниже благодаря экономии / недовыполнению плана самими органами власти (распорядителями средств).
Еще одним источником финансирования дефицита является приватизация, — но даже при сверхбыстрых темпах, которые взял в этом году Фонд государственного имущества — поступления от продажи госимущества несоизмеримы с потребностями правительства в финансировании его расходов.
Стоимость заимствований возрастет
Чтобы хоть немного исправить ситуацию и привлечь средства для рефинансирования (погашения) предыдущих долгов, в конце ноября Минфин уже пошел на значительное повышение стоимости заимствований, особенно — «коротких» (рис. 2)
Рис. 2. Стоимость краткосрочных гривневых заимствований для Министерства финансов.
Источник: Министерство Финансов Украины
Но чтобы позаимствовать еще больше на внутреннем рынке, Минфину придется и дальше повышать доходность ОВГЗ.
Между тем, расходы на обслуживание госдолга (то есть на уплату процентов по уже сделанным заимствованиям) уже является второй по объему статьей расходов в проекте бюджета-2021 после пенсионных выплат и составляют 160,5 млрд грн или 12% всех расходов бюджета.
Запланированные, но не осуществлённые, от 65 до 114 млрд гривен расходов в этом году совсем не были бы лишними (напомним, что ковидный фонд составляет 66 млрд грн). Их можно было бы использовать на поддержку безработных или бизнеса, который пострадал от кризиса, на финансирование медицины и другие расходы. Но для этого нужна последовательность как в планировании, так и в исполнении бюджета. В частности, в вопросе сотрудничества с международными партнерами. Иначе сокращать расходы приходится в период, когда в них есть наибольшая потребность.
Предостережение
Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны
