Не пряником единым: помогают ли высокие зарплаты бороться с коррупцией на госслужбе

Вопрос повышения зарплат госслужащим и бюджетникам включают практически в каждую программу антикоррупционных реформ во многих странах. Впрочем, общество относится к нему очень чувствительно. Люди не хотят, чтобы чиновники получали высокие зарплаты из-за коррумпированности последних. Реформаторы, в свою очередь, утверждают, что нельзя иметь честное и эффективное государство пока чиновники получают мизерные зарплаты.

VoxCheck анализирует последние исследования на эту тему, чтобы расставить точки над «и». Достойные зарплаты – необходимое условие эффективной госслужбы. Но не достаточное. Бороться с коррупцией они помогают лишь в сочетании с эффективным контролем злоупотреблений.

Аргумент ЗА №1. Коррупция является компенсацией низкой зарплаты

Низкая зарплата чиновника, руководителя государственного предприятия или бюджетного работника повышает его стимулы искать источники дополнительных доходов. Так звучит типичный аргумент в пользу повышения зарплат. Государственные должности позволяют распоряжаться чужими деньгами и судьбами, поэтому служащий, который мало зарабатывает, вполне может воспользоваться этим для собственного обогащения. Если брать такой аргумент в чистом виде, то госслужащие и бюджетные работники злоупотребляют должностями и прибегают к взяточничеству, чтобы довести свои доходы до оптимального уровня и покрыть основные жизненные потребности. 

В конце концов, сложно ожидать, что полицейский, врач или сотрудник органов самоуправления будет эффективно выполнять свою работу и удержится от злоупотреблений, если зарплата не покрывает его базовые потребности или потребности его семьи. К тому же, низкая зарплата снижает ценность работы для работника, что также может склонять к коррупционным действиям. Ведь потеря низкооплачиваемой работы не является большим наказанием, поскольку такую ​​работу несложно найти. 

Это особенно актуально в случае должностных лиц и бюджетных работников среднего звена, которые зарабатывают мало и берут взятки, чтобы компенсировать низкие доходы.

но…

Но такой аргумент срабатывает не всегда, поскольку иногда коррупционные доходы позволяют удовлетворить потребности, которые сложно назвать типичными или базовыми.

Аргумент ЗА №2. Низкие зарплаты не позволяют привлекать качественных работников на госслужбу

Другой аргумент в пользу высоких (иногда сверхвысоких) зарплат госслужащим – необходимость конкурировать с частным сектором за качественные кадры. Недостаток высококлассных специалистов и сложность их обучения повышает конкуренцию за них. Частный сектор, обладающий большей гибкостью в установлении зарплат, способствует их росту. Итак, у работников госсектора появляются стимулы переходить в частные компании. Это особенно касается оплаты труда топ-менеджеров крупных государственных корпораций или экспертов высших органов власти. Их зарплаты должны не только покрывать достойный уровень жизни, но и убедить отказаться от альтернативы в частном секторе. Ситуация может дополнительно усложняться низкой репутацией государственной службы или необходимостью одновременно привлекать значительное количество работников для внедрения тех или иных реформ. 

Этот аргумент часто используют для обоснования сверхвысоких зарплат и бонусов топ-менеджерам государственных компаний и чиновников. Впрочем, он может касаться и работников низшего звена. Хорошие врачи или учителя также не заинтересованы работать за низкую зарплату, если у них есть лучшие альтернативы в частном секторе или, например, за рубежом.

Аргументы против высоких зарплат

Типичные аргументы против часто связаны с вопросом справедливости. Например, люди не поддерживают повышение зарплат чиновникам, если считают, что те коррумпированы. Этот аргумент может также звучать как “сначала – борьба с коррупцией и эффективность, затем – высокие зарплаты”. Впрочем, если низкие зарплаты и вправду увеличивают стимулы к коррупции, этот аргумент имеет серьезные недостатки. Он заводит дискуссию в замкнутый круг: зарплаты остаются низкими, потому что все понимают, что чиновники берут взятки; а чиновники продолжают брать взятки, в частности, потому что зарплаты низкие. 

Другой довод против касается мотивации. Установление слишком высоких зарплат может привлекать на госслужбу людей, которых интересуют прежде всего деньги. Это может создавать дополнительные риски злоупотреблений. К тому же, это плохо согласуется с самой идеей государственной службы, которая, в своей некоррумпированной версии, должна привлекать людей, способных и заинтересованных в том, чтобы заботиться об общественном благе. 

Как правило, зарплаты в государственном секторе немного ниже, чем в частном. Но разница компенсируется во-первых, стабильностью работы (госслужащих труднее уволить, чем работников частных компаний), а во-вторых, убеждением работников в том, что они выполняют важную социальную миссию.

Что работает, а что нет: результаты исследований

Мировой опыт показывает, что корреляция между зарплатами чиновников и коррупцией отрицательная. В странах, где зарплаты госслужащих выше (относительно зарплат на аналогичных должностях в частном секторе), общий уровень коррупции ниже. И наоборот – там, где относительные зарплаты чиновников низкие, коррупция более распространена. Впрочем, такая корреляция ничего не говорит о причинно-следственных связях и не означает, что за повышением зарплат обязательно следует снижение коррупции. Поэтому исследования опыта отдельных стран показывают смешанные результаты.

То есть повышение зарплат работает не очень хорошо, если коррупционная рента слишком высока. Более того: высокие зарплаты могут служить дополнительным прикрытием для коррупционеров, ведущих роскошный образ жизни. Это описывают исследователи коррупции Рэй Фисман и Мириам Голден в своей книге, ссылаясь на слова индийского чиновника в отставке. Из интервью бывшего таможенника, который описывал реформу, повышение зарплат даже упрощало жизнь таможенникам-коррупционерам. Им стало легче объяснять свое состояние и роскошный образ жизни государственным аудиторам. 

Другая проблема, которая может приводить к недейственности более высоких зарплат в борьбе с коррупцией – устоявшиеся коррупционные нормы. Если в среде политиков или чиновников складывается ситуация, где все окружающие вовлечены в незаконную деятельность и ведут роскошный образ жизни, зарплат может быть недостаточно. 

Зарплаты действуют как положительный материальный стимул, снижая потребность в незаконных доходах. Но они никоим образом не влияют на риски быть наказанным. Поэтому коррупционер может сам решать, отказываться ли от коррупционных доходов, когда и на официальные можно жить. При отсутствии гарантированного наказания устойчивые коррупционные нормы в организации и толерантное отношение к роскоши среди должностных лиц стимулируют не отказываться от взяток даже если официальные доходы растут.

Поэтому кроме положительных материальных стимулов, таких как достойные зарплаты, важны также негативные социальные стимулы – общественное давление со стороны граждан и честных коллег внутри организации. Ведь сложно нарушать законы, когда окружающие их придерживаются. С одной стороны, растет вероятность быть разоблаченным и наказанным, с другой – нарушитель сталкивается с постоянным психологическим давлением и общественным неприятием.

В то же время, в очень коррумпированной среде социальные факторы теряют свою действенность. Коррупционеры не слишком страдают от чувства вины и оправдывают свое поведение тем, что так устроен мир и так делают другие. Поэтому с повышением зарплат общество скорее всего получит таких же коррумпированных, но немного более богатых чиновников. 

Впрочем, это не значит, что зарплаты абсолютно не важны для снижения коррупции, или что их можно повышать только когда проблема коррупции полностью решена. Факты лишь говорят, что зарплаты не могут быть эффективным антикоррупционным инструментом сами по себе.

Не «пряником» единым: что делать

Эффективное наказание. Чтобы зарплаты работали на снижение коррупции, нужно эффективное наказание за злоупотребления. Это означает, что вероятность быть наказанным, умноженная на “объем” наказания превышает возможные коррупционные доходы. “Объем” может включать как прямое наказание (потеря зарплаты в результате увольнения, штрафы, заключение), так и косвенное – уничтожение репутации и соответственно возможности найти хорошую работу в частном секторе. Конечно, если вероятность наказания низкая, стимулы вести себя честно будут также низкими. 

Более высокая зарплата повышает цену потери работы вследствие коррупции. Если низкооплачиваемый чиновник теряет работу из-за взяточничества, это не станет для него большой проблемой. Есть много других возможностей заработать мало. Но если поднять зарплату вдвое или втрое с одновременным увеличением вероятности быть наказанным за злоупотребления, найти альтернативу будет сложнее. 

Таким образом, зарплаты и правосудие работают как взаимодополняющие инструменты. Зарплаты без правосудия не создают достаточно стимулов для отказа от коррупции. А правосудие без зарплат не снижает материальные стимулы к взяточничеству.

Разрыв коррупционных сетей и изменение норм. С коррупцией особенно трудно бороться, когда она становится нормой в рамках организации. Чиновник, берущий взятки и ведущий роскошный образ жизни, может быть спокоен, если его коллеги делают то же самое. Зато наличие некоррумпированных коллег увеличивает риски быть разоблаченным. Поэтому надежная стратегия для снижения коррупции – обновление личного состава чиновников с одновременным увеличением прозрачности процессов и усилением мониторинга злоупотреблений. Это разрывает сеть коррупционеров и может способствовать установлению новых норм в организации, когда к коррупции и незаконно приобретенной роскоши не относятся толерантно.

Увольнение коррупционеров и увеличение прозрачности государственных органов могут сработать лучше, если одновременно снижать стимулы для незаконных действий, например, путем установления достойной зарплаты.

Многочисленные исследования показывают, что это срабатывает и на уровне стран. Успешные экономические преобразования удались прежде всего тем постсоветским странам, где произошло обновление политической элиты и были созданы демократические ограничения на злоупотребление властью.