Камикадзе №2,5: два За и три Против не увольнять правительство Яценюка

Невзирая на неприятные впечатления от возобновленной политической толкотни, неудачное голосование о недоверии правительству помогло избежать даже большего несчастья (досрочные выборы не только бы забрали много ценного времени, но могли бы привести к власти популистические партии и поставить под сомнение успех реформ). И все же коалиционные партии должны избежать политического тупика, быстро достигнув согласия относительно изменений в правительстве и ускорив осуществление реформ. Надеемся, что так и случится, под давлением украинцев и международных партнеров. Память о раздоре среди демократических сил в 2005 году и вторая годовщина смертей на Евромайдане должны посодействовать быстрому достижению согласия.

Уникален ли украинский провал с отставкой правительства, навредит ли такое положение ходу реформ в стране и чем на самом деле вызван политический кризис

16 февраля украинское правительство «пережило» голосование о недоверии правительству. Проект постановления о недоверии правительству поддержали лишь 194 депутата при необходимых 226. Это случилось вопреки ожиданиям общественности, усиленных призывом Президента к отставке Кабинета министров и Генерального прокурора Виктора Шокина. Неудача попытки отставить это правительство вызвала острые взаимные обвинения между коалиционными парламентскими фракциями, а также внутри Блока Петра Порошенко. Следствием стал выход двух партий («Самопомощи» и «Батькивщины») из парламентской коалиции. Некоторые депутаты заявили о том, что Президент на самом деле не планировал отправить правительство в отставку, а поэтому голосование было лишь прикрытием (тайного) соглашения между Президентом и Премьер-министром, их партиями и союзниками.

Но, как это ни странно, даже в развитых парламентских демократиях голосования о недоверии к правительству приводят к отставке правительства лишь приблизительно в 5% случаев. Это наблюдение приводится в исследовании Laron K. Williams (2011), которое анализирует данные из 20 развитых демократий за 1960-2008 гг. с целью объяснить, почему партии инициируют голосования о недоверии правительству даже тогда, когда позитивный результат является настолько маловероятным. Вильямс делает вывод, что следствием голосований о недоверии правительству, а следовательно, мотивацией их инициаторов, является увеличение доли голосов на выборах оппозиционных партий-инициаторов, и в то же время уменьшение электоральной поддержки партий, формирующих правительство.

Однако в Украине электоральная поддержка партии Премьер-министра является настолько низкой, что даже некоторые партии-члены коалиции считают, что смогли бы получить больше мест в парламенте в случае досрочных выборов. Поэтому в отличие от большинства случаев, анализируемых в исследовании, в Украине инициаторами голосования о недоверии правительству стали не оппозиционные партии, а члены парламентской коалиции — БПП, Самопомощь и Батькивщина. Однако БПП не предоставила достаточно голосов «за» вотум недоверия, невзирая на всю риторику Президента в тот же день. Хотя это могло стать результатом недостатка координации внутри БПП, возможно, что это был сознательный шаг с целью склонить правительство к пересмотру состава и программы правительства на благоприятных (для БПП) условиях, без провоцирования значительного политического кризиса и/или досрочных парламентских выборов. В статье мы детальнее обсуждаем природу политического кризиса, приведшего к голосованию о недоверии правительству, и рассматриваем некоторые возможные сценарии развития событий в будущем.

Глубинные причины политического кризиса

1. Конституционный конфликт между Президентом и Премьер-министром. Конфликт заложен в нынешней Конституции, которая признает Премьер-министра главой исполнительной ветки власти, но оставляет Президенту достаточно полномочий для некоторых назначений и осуществления другого давления на действия исполнительной ветки власти. Влиятельность Президента основывается также на факте его прямого избрания на всеукраинских выборах. Более того, Президент назначает председателей региональных администраций по предоставлению Премьер-министра. Кроме провоцирования политической борьбы, эти конституционные положения размывают распределение ответственности между Президентом, Правительством и Парламентом, а потому уменьшают их подотчетность перед избирателями. Это замедляет процесс реформ, позволяя избегать необходимых, но непопулярных, мер и создавая почву для политического маневрирования и взаимных обвинений (см. Таблица 1).
2. Коррупция и кумовство. Президент и Премьер-министр, а также многие депутаты, являются представителями «старой» элиты, которая действует на основе личной преданности, а не заслуг и профессионализма. Ни журналистские расследования, разоблачающие коррупцию на высоком уровне, ни достаточно однозначные заявления заграничных партнеров Украины не привели к расследованию и наказанию коррумпированных служащих. Вместо этого руководители украинского государства продолжают защищать лиц, обвиняемых в коррупции, но преданных им.
3. Низкий профессиональный уровень государственных служащих и неэффективное сотрудничество между ними. Институционная способность всех ветвей власти является достаточно ограниченной. Неэффективное сотрудничество проявляет себя в неспособности министров презентовать и объяснять свои предложения и обеспечивать поддержку в парламенте, в нарушении процедур коалиционными партиями и безответственном голосовании парламентариев, неадекватном качестве некоторых законов и недостатке анализа их экономического влияния, недостатке опыта в парламенте в связанных с реформами вопросах.
4. Отсутствие идеологии у политических партий. В Украине политические партии сформированы вокруг популярных личностей, а не идей, и существует даже некоторая неподтвержденная информация о продаже мест в партийных списках. Этим партиям не удается работать последовательно и голосовать дисциплинированно. В своих программах они используют популистическую риторику, но на самом деле не представляют никаких четко определенных социальных групп. Это объясняет, почему даже коалиционные партии в парламенте ведут себя так, будто они находятся в оппозиции — они просто не имеют никаких значительных идей и принципов, вокруг которых могли бы объединиться.
5. Несовершенное избирательное законодательство. Смешанная избирательная система (50% депутатов избираются посредством закрытых партийных списков, тогда как другая половина представляет одномандатные избирательные округа) также размывает ответственность политических партий, усложняя оценку их работы избирателями.

Позитивные и негативные последствия неудачного голосования за недоверие правительству для Украины

Негативные последствия:

1. Нынешняя ситуация, когда правительство потеряло поддержку парламента, никоим образом не способствует принятию законов, необходимых для проведения реформ. Выход из политической тупика может занять много времени, что может замедлить осуществление реформ, поставить под угрозу экономическое восстановление Украины и повлечь дополнительные трудности для украинцев.
2. Украина потеряла возможность — по крайней мере на ближайшие полгода — избавиться от одного из топ-политиков, которому не доверяют люди. Однако, как отмечено в начале статьи, вероятность такого события была очень небольшой. Кроме того, другой политик в должности Премьер-министра необязательно был бы лучшим.
3. Существует значительная угроза того, что коалиция опять рассмотрит вопрос отставки правительства в ближайшем будущем. Более того, депутаты поддержали план действий правительства (смотрите Рисунок 1 ниже). Поэтому ощутимо снижается мотивация правительства прикладывать значительные усилия для осуществления реформ, особенно долговременных.

Позитивные последствия:

1. Снизилась угроза того, что минимум на шесть месяцев будет остановлено проведение реформ (в случае досрочных выборов) или вообще отменены некоторые из уже осуществленных (в случае победы на выборах нынешней оппозиции или популистических партии). Это также должно позволить завершить некоторые уже осуществляемые реформы.
2. Изменение состава правительства (без его отставки) и обсуждения этого шага может дать новый толчок осуществлению реформ. Сохранение на должностях успешных политиков и чиновников и устранение неуспешных может сигнализировать о том, что неэффективность и медленный темп (или отсутствие) реформ в определенных сферах допускаться не будут. Однако, чтобы такие действия имели какое-либо позитивное влияние, решения должны быть прозрачными и основываться на объективных критериях.

Выводы

Неудачное голосование о недоверии правительству не является ни катастрофой, ни уникальным для Украины событием. Такой сценарий событий уже неоднократно повторялся в других странах. В Украине мы наблюдаем не только политическую борьбу и переговоры между большими политическими партиями, но и попытку меньших политических партий, входивших в коалицию, укрепить свои позиции и повысить свою электоральную поддержку путем открытого выступления против других правительственных партий.

Невзирая на неприятные впечатления от возобновленной политической толкотни, неудачное голосование о недоверии правительству помогло избежать даже большего несчастья (досрочные выборы не только бы забрали много ценного времени, но могли бы привести к власти популистические партии и поставить под сомнение успех реформ). И все же коалиционные партии должны избежать политического тупика, быстро достигнув согласия относительно изменений в правительстве и ускорив осуществление реформ. Надеемся, что так и случится, под давлением украинцев и международных партнеров. Память о раздоре среди демократических сил в 2005 году и вторая годовщина смертей на Евромайдане должны посодействовать быстрому достижению согласия.

Такие конфликты будут повторяться и в дальнейшем, если не обратить внимание на глубинные причины политической нестабильности. Заложенный в конституции конфликт между Премьер-министром и Президентом, низкое качество «старых» политических элит, отсутствие основанных на идеологии партий и несовершенное избирательное законодательство — все эти факторы угрожают долговременному успеху реформ в Украине. Одним из шагов на пути к решению этих проблем могли бы стать изменения в конституцию, разработанные независимой Конституционной ассамблеей при широком участии экспертов и общественных активистов, которые бы наконец ответили на вопрос, — является ли Украина парламентской или президентской республикой, то есть кто является главой исполнительной ветки власти — Президент или Премьер-министр? Это бы снизило потенциал для внутренней политической борьбы и сделало политиков более подотчетными перед народом благодаря четкому распределению обязанностей, а поэтому и ответственности, между органами власти.

Примечания

[1] Интервью с Министром инфраструктуры

[2] Резолюция партии Самопомощь за 13/02/2016; Информация на интернет-странице партии «Самопомощь» (1, 2, 3); веб-сайт партии «Батькивщина» (1 , 2) 

[3] Веб-сайт партии «Самопомощь» (1, 2)

[4] Самопомощь также обвиняет правительство в манипулировании данными о доходах людей (рост на 13%, в то время как государственные служащие получили снижение на 10-40%); Блоги депутатов Батькивщини и БПП

[5] Недостаток политической воли привел к тому, что пока что даже не назначено ответственное за это лицо

Авторы: Наталья Шаповал (Киевская школа экономики, Редколлегия VoxUkraine), Илона Сологуб (Киевская школа экономики, Редколлегия VoxUkraine), Тимофей Милованов (Университет Питтсбурга, Редколлегия VoxUkraine), Ростислав Аверчук (VoxUkraine)