Олигархическая политика в Латинской Америке

Олигархи имеют значительное влияние не только в Украине, но и во многих других формально демократических странах. Латинская Америка — один из тех регионов, где политику определяют слабые государства и вездесущность олигархов, которые проникают в государственные и политические институты для защиты собственных доходов. Поэтому из опыта Латинской Америки можно вынести ряд уроков о политической роли, которую олигархии играют в молодых демократиях, их последствиях для демократического развития и альтернативных способах уменьшить олигархическое влияние в обществе.

Согласно Линцу и Степану (1996), демократия является «формой правления» в современном государстве, которая гарантирует и защищает политические и гражданские права всех граждан. Однако условия, при которых эти права осуществляются, не возникают автоматически благодаря проведению свободных, прозрачных и конкурентных выборов (Шумпетер, 1942; Даль, 1971). Для отстаивания и защиты эффективного осуществления гражданских прав демократия нуждается в жизнеспособном, бюрократически компетентном государстве с мощными бюджетными возможностями и контролем над территорией, о суверенитете которой она заявляет (Линц и Степан, 1996; Пжеворски, 1995). Таким образом, прочную демократию характеризуют не только граждане, принявшие демократические практики и ценности, но и наличие эффективного государства. Если молодые демократии стремятся закрепить свои достижения, их демократизация должна сопровождаться реформами, укрепляющими государственные институты.

В Латинской Америке никогда не существовало эффективных государств, и переход к демократии в 80-90-х годах не принес значительных изменений в этом направлении. Поэтому все страны региона страдают от «дефицита демократии»: как бюрократии, способные внедрять в жизнь законы, как системы налогообложения с целью перераспределения, как монополисты, которые применяют силу и осуществляют контроль над территорией страны. В значительной степени это связано с распространенностью олигархической политики. Демократия является синонимом равенства, прозрачности и подотчетности, а олигархическая политика — ограничительной и стремящейся обеспечить себя иммунитетом от государства (Фоурейкер, 2007). Еще с колониальных времен олигархическое влияние в этих странах было неотдельно связано с процессами их интеграции в международные рынки. На протяжении веков элиты-экспортеры товаров доминировали над собственностью на землю, поэтому латиноамериканские страны так и остались зависимыми от экспорта сырья. Латинская Америка — регион, где царит сильнейшее в мире неравенство; 10 процентов латиноамериканцев владеют 70 процентами богатств региона (ECLAC-Oxfam, 2016). Даже в Чили, одной из самых эффективных демократий региона, доход самых богатых 10 процентов граждан в 25 раз выше, чем доход беднейших 10 процентов.

Несмотря на то, что элиты-экспортеры товаров и раньше имели огромное экономическое и политическое влияние за счет основной массы населения, экономическое неравенство углубилось в результате реализации неолиберальных реформ в 1980-х и 1990-х годах. В частности, бизнес-группы получили выгоду от приватизации государственных предприятий. Тогда традиционные олигархии согласились поддерживать формальные демократии при условии, что будут сохранены их прерогативы и доступ к государственным учреждениям. К примеру, чилийская конституция гарантировала военным и традиционным олигархиям широкое представительство и власть в действующем Конгрессе. Поэтому, несмотря на внедрение конкурентных и свободных выборов по всей Латинской Америке, политические институты оставались довольно предвзятыми в пользу олигархических интересов.

Олигархическое влияние распространяется также на политические партии и законодательные органы региона. В многопартийных президентских системах Латинской Америки президенту очень трудно сформировать действенные законодательные коалиции без поддержки олигархий. Президенты, которые отказываются идти на уступки традиционным олигархиям, рискуют быть отстраненными от должности. Например, в 2012 году президенту Парагвая Фернандо Луго, который представлял левые силы, объявили импичмент и лишили власти не только из-за нехватки прочного большинства в Конгрессе, но и потому, что его программа, которая предусматривала радикальную земельную реформу, угрожала интересам традиционной землевладельческой элиты. Даже президента Венесуэлы Уго Чавеса на короткое время в 2002 году отстранили от власти и временно заменили на Педро Кармона, бывшего президента главной торговой палаты страны. Таким образом, коалиция с элитами может служить гарантией сохранения президентом своей должности, и, следовательно, способствовать политической стабильности в Латинской Америке. Но такая коалиция всегда дается дорогой ценой — в частности, ограничивает политическую программу и усугубляет проблемы политической изоляции.

В многопартийных президентских системах Латинской Америки президенту очень трудно сформировать действенные законодательные коалиции без поддержки олигархий. Президенты, которые отказываются идти на уступки традиционным олигархиям, рискуют быть отстраненными от должности.

Из-за политических пактов с олигархами вопросы перераспределения богатства, в частности, касающиеся земельной реформы и прогрессивного налогообложения, часто исключались из политических программ (Агопян, 1996; Фоурейкер, 1998). Это вызывает беспокойство, поскольку Латинская Америка имеет одни из самых высоких показателей неравенства и одни из самых низких показателей бюджетной обеспеченности в мире. Конечно, в регионе были успешно реализованы программы обусловленных нуждами денежных трансфертов, но они исключают средний класс, налоговое бремя на который гораздо выше, чем на миллионеров. Самые богатые 10 процентов граждан региона платят в среднем 5,4 процента от своего совокупного дохода в качестве налога на доход. Самые богатые граждане пользуются также налоговыми льготами или уклоняются от уплаты налогов, что составляет около 50 процентов от общей суммы налога на доходы, который правительство собирает в регионе. Кроме того, большинство налогов в регионе носят регрессивный, а не прогрессивный характер. Ограниченные возможности налогообложения снижают способность государств обеспечить большинству граждан социально-экономические условия для эффективного осуществления их гражданских и политических прав. В то же время самые богатые жители Латинской Америки продолжают накапливать все больше и больше богатств. К примеру, с 2002 по 2015 год состояние латиноамериканских мультимиллионеров росло в шесть раз быстрее, чем совокупный ВВП региона.

Правительства стран региона также попустительствуют нарушениям прав со стороны олигархий (в виде современных форм рабства и принудительного труда) в обмен на законодательные голоса. В этих так называемых «коричневых зонах» (О’Доннелл, 1999) государство не имеет эффективного присутствия, а, значит, не может обеспечить ни верховенства права, ни гражданских прав. Монтеро (2014) также отмечает, что, тогда как большие коалиционные правительства способствовали законодательному процессу в Бразилии, подобные пакты играют ключевую роль в ослаблении соответствующих институтов подотчетности, в частности, следственных комитетов Конгресса. Без значительного сопротивления олигархий удалось продвинуть только те реформы или законы, которые позволяют элитам получать более широкий доступ к дешевым материалам и рабочей силе.

Кроме того, олигархии даже защищали свои богатства и прерогативы, прикрываясь демократическими принципами. Частная собственность является ключевым принципом демократии, но именно ее защита помогла латиноамериканским элитам сберечь свои состояния от борьбы за перераспределение богатства. Кроме того, боливийские элиты — экспортеры газа провели серию протестов против правительства Моралеса и подталкивали к сепаратизму богатые и «белые» регионы под лозунгом борьбы за права меньшинств и культурные права. Впрочем, именно распространение материального неравенства является одной из причин, почему демократия в Латинской Америке остается неконсолидированной. Общим результатом олигархической политики является рост недоверия к основным демократическим институтам, в частности, политическим партиям, законодательным и судебным органам, которые только на словах борются с экономической и политической олигархиями. Согласно последнему опросу Latinobarometro (2016), уровень удовлетворенности демократией является самым низким за несколько десятилетий, а доля граждан, которые считают, что решения правительства формируются под влиянием мощных экономических элит, — самой существенной. Около 80 процентов латиноамериканцев считают, что их правительства работают в пользу избранных граждан, а не в интересах всего народа.

Исторически сложилось, что самым частым ответом на олигархическую политику в Латинской Америке является популизм. Фоурейкер (2007) описывает популизм как избирательный феномен, который обычно возникает тогда, когда политические институты не могут или не хотят удовлетворять требования большинства. Такие контексты позволяют лидерам-оппортунистам строить дискурс на основе двух антагонистических идентичностей: «народ» и «олигархия». Такие лидеры-популисты пытаются восстановить верховенство воли народа (или народного суверенитета) как суть демократии, поэтому часто отказываются вести переговоры с традиционными элитами. Лидеры-популисты ввели ряд конституционных изменений, утверждая, что ограничат влияние олигархии. Впрочем, на практике эти реформы привели к разрушению принципов системы сдержек и противовесов и верховенства права, а также воплощению диктаторских амбиций лидеров-популистов. Среди примеров — продление срока президентских полномочий, легализация перевыборов президента, а также замена законов президентскими указами. Нехватка полномочий исполнительной власти позволила президенту Перу Альберто Фухимори и президенту Венесуэлы Уго Чавесу управлять так, как они считали нужным.

Именно в этом и заключается основное противоречие. Но еще более парадоксальным является тот факт, что популистская политика обычно перевоплощается в олигархические практики. Например, в Венесуэле Чавеса политику формировали и проводили безо всяких ограничений со стороны законодательных или судебных органов. В правительстве процветала коррупция, а государственную помощь распределяли по собственному усмотрению. Тем временем, правительство постоянно преследовало и наказывало независимые СМИ и общественных деятелей. Таким образом, хотя в течение значительной части своего пребывания у власти Чавес получал выгоду от процветания нефтяного бизнеса, вскоре условия жизни многих венесуэльцев ухудшились. Сейчас страна страдает от неэффективности государственных услуг, дефицита в области жилищного строительства, нехватки продовольствия, роста нестабильности, а также низкого качества услуг в сферах образования и здравоохранения. Политика популизма часто приводит к появлению новых олигархий, повышению концентрации богатства, обострению социальной поляризации и ослаблению демократической подотчетности. Неудивительно, что на протяжении всей истории Латинской Америки не раз менялись формулировки понятий «враг» и «народ», поскольку источник антагонизма оставался неизменным.

Впрочем, кажется, появляются определенные признаки изменений. Благодаря социальным медиа граждане стран Латинской Америки имеют лучший доступ к информации, организации и мобилизации против правительственных злоупотреблений. Недавно в Мексике группы общественных активистов продвигали законопроект «три из трех», который требует от государственных служащих раскрывать свои активы, налоговые декларации и заявлять о возможных конфликтах интересов. Благодаря кампании в соцсетях этот законопроект менее чем за три месяца собрал около 600 000 подписей. Группы общественных активистов в Колумбии и Чили потребовали принятие похожих антикоррупционных законов. В Гватемале организованные с помощью социальных медиа протесты против президентских правонарушений привели к тому, что члены Конгресса лишили президента Отто Переса Молину иммунитета. Импичменту президента Бразилии Дилмы Русеф предшествовали протесты из-за подозрений в получении взяток. Уличные протесты также привели к созданию антикоррупционных органов в Гондурасе и Сальвадоре.

Благодаря социальным медиа граждане стран Латинской Америки имеют лучший доступ к информации, организации и мобилизации против правительственных злоупотреблений.

Все эти чрезвычайные события произошли в регионе, где сговор между олигархами и политиками исторически оставался безнаказанным. Нет никаких сомнений в том, что сильное государство является необходимым условием для процветания демократии. Впрочем, когда подавляющее большинство латиноамериканцев требовало серьезных изменений в политике на избирательных участках, обещанные изменения не происходили. Опыт Латинской Америки подтверждает, что подотчетность не возникает в результате чистых и конкурентных выборов. А недавние события в регионе показывают, что в борьбе с олигархической политикой общественный активизм может быть более эффективным, чем политический популизм. Одним из потенциальных уроков, которые Украина может извлечь из опыта стран Латинской Америки, является то, что бдительные и активные граждане могут способствовать развитию сильных государственных институтов, особенно учитывая то, что Украина является молодой демократией. Это особенно актуально, поскольку, в отличие от Латинской Америки, Украина сейчас зависит от финансовой поддержки международных доноров, а также может рассчитывать на внешний стимул интеграции с ЕС, что одновременно требует и способствует развитию общественного активизма и созданию более эффективного государства.