Оплата труда политиков: взгляд через призму эффективности и обновления политических элит

Зарплаты депутатов в других странах Европы

Обсуждение зарплат депутатов нередко начинают с рассмотрения того, как их зарплаты соотносятся со средними зарплатами населения в разных странах (Рисунок 1). Зарплата парламентариев во всех странах ЕС превышает среднюю зарплату в экономике. Наибольшей эта разница является в Италии и Литве, где зарплата депутатов (без учета дополнительных выплат на покрытие расходов) превышает среднюю зарплату в 4,5 и 4,3 раза соответственно.

До апреля 2016 года зарплата депутатов в Украине была одной из самых низких по сравнению с общим уровнем зарплат в экономике, тогда как сейчас она примерно на среднем уровне. Если же зарплату депутатов повысят более чем вдвое, ее соотношение со средней зарплатой будет значительно выше, чем в любой стране ЕС. Но делать выводы только на основе сравнения со средней зарплатой в экономике не совсем правильно.

Во-первых, в большинстве стран депутатам разрешено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, тогда как в Украине депутатская зарплата является основным разрешенным доходом для парламентариев. Стоит также сравнивать уровень зарплат депутатов с оплатой труда на других должностях с сопоставимыми требованиями к опыту и уровню квалификации.

Кроме того, показатель средней зарплаты в Украине скрывает более высокие расхождения между зарплатами в столице и регионах, чем в других странах Европы. До апреля 2016 зарплата украинских депутатов была ниже, чем средняя зарплата в Киеве (примерно 80-90% от ее уровня), а теперь превышает ее примерно вдвое. В случае повышения соотношение будет составлять от 3,5: 1 до 4: 1. К тому же, официальные данные, скорее всего, занижают реальный размер средней оплаты труда, как в Киеве, так и по всей Украине в целом.

Критику в значительной мере вызывает то, что депутаты сами определяют свою зарплату. Интересно, что парламентарии самостоятельно принимают решение о размере своей зарплаты в 58% стран (в 17 из 27 исследованных парламентов в ЕС). Однако в 10 из этих стран депутаты ограничены определенными показателями. Например, в Германии зарплата депутатов привязана к зарплате государственных служащих высокого уровня, а в Болгарии не может превышать среднюю зарплату в экономике более чем в три раза. В Австрии ежегодное повышение зарплат депутатов не может превышать темпов инфляции. В тех странах, где парламентарии свободны в установлении собственной зарплаты, она выше, чем в странах, где этим занимаются другие органы власти. Однако независимые комиссии пока действуют только в четырех странах ЕС.

Их появление не обязательно приводит к снижению зарплаты депутатов. В Великобритании независимую комиссию создали после громкого скандала в 2009 году: оказалось, что ряд депутатов использовали государственные средства, например, для оплаты питания во время отпуска и для ремонта собственных домов. Вопреки ожиданиям, комиссия не только признала справедливым тогдашний размер оплаты труда депутатов, но и повысила ее.

Вопрос зарплаты парламентариев и других политиков вызывает дискуссии во многих странах и нет единого взгляда на то, какой ее размер был бы оптимальным. Эта статья также не стремится определить справедливый размер зарплаты в Украине. Но помочь в этом могут исследования того, как размер заработной платы влияет на качество работы политиков.

Влияние заработной платы на эффективность труда политиков

Теоретические рассуждения не позволяют однозначно определить, как размер заработной платы влияет на качество и эффективность политиков. С одной стороны, фиксированная зарплата не позволяет привлечь высококвалифицированных кандидатов, для которых альтернативная зарплата на рынке труда больше соответствует уровню их умений. Если же зарплата депутата повышается, разрыв между ней и рыночной зарплатой снижается — и тогда за политические должности соревнуются более квалифицированные кандидаты. Кроме того, растет ценность политической работы, а поэтому следует ожидать, что политики будут лучше выполнять свою работу, чтобы быть переизбранными.

Однако другие исследования отмечают, что повышение зарплат может наоборот привлечь кандидатов более низкого качества или кандидатов без должной мотивации к политической работе. Некоторые политики готовы работать за несколько меньшую зарплату, чем на рынке труда, поскольку их мотивирует именно политическая деятельность, например, возможностью сделать вклад в решение общественно важных проблем. Если же зарплаты вырастут, часть новых кандидатов будет реагировать исключительно на финансовые стимулы, что может также повлиять на соответствие их политических решений общественным целям. Кроме того, высокие зарплаты могут привлечь и многих неквалифицированных кандидатов, отсеять которых избирателям может быть сложно. Поэтому ответ на этот вопрос можно дать только эмпирическим путем.

Наиболее качественными являются исследования влияния заработной платы на эффективность работы политиков местного уровня в Бразилии и Италии. В этих странах оплата труда политиков в каждом регионе установлена законом и зависит от количества населения. Оказалось, что в Бразилии более высокая зарплата привлекает к работе в местных советах более квалифицированных депутатов (по уровню образования и прежнему месту работы). Депутаты местных советов с высокой зарплатой инициируют больше решений и достигают лучшего уровня развития местной инфраструктуры.

Похожим образом, в Италии мэры с высокой зарплатой более успешно снижали количество и улучшали эффективность местных служащих, то есть достигали приоритетных на тот момент целей. Интересно, что, согласно исследованию, это влияние было достигнуто именно благодаря появлению политиков высшей квалификации. Более высокая зарплата привлекала кандидатов, имеющих больше альтернативных возможностей в частном секторе и лучший уровень образования. Эти результаты созвучны с другими исследованиями, указывающими на важность отбора качественных политиков, учитывая сложность контроля за политиками (например, через выборы).

В Финляндии повышения зарплаты депутатам парламента привело к росту доли кандидатов с высшим образованием среди женщин. Авторы объясняют это тем, что именно для женщин разрыв между зарплатой депутата и оплатой на должностях высокого уровня вне парламента является ниже. И для них рост жалования депутата служит большим стимулом, чем для мужчин.

В то же время, связь между оплатой и качеством труда политиков не является постоянной и позитивной. Например, в Италии профессия политика стала чрезвычайно прибыльной, что привело к вытеснению части квалифицированных и мотивированных депутатов. В 1948-2006 гг. зарплата итальянских депутатов росла в среднем на 9,9% ежегодно, в то время как экономика — на 3,2%. Зарплата депутата в Италии в 1,8 раза превышает среднюю зарплату руководителей в частном секторе, но нынешние депутаты являются менее образованными и имеют меньше привлекательных альтернатив вне парламента. Даже среди высококвалифицированных депутатов становится все больше тех, для кого именно финансовый стимул является основным, а общественный характер труда не имеет особого значения. Это приводит к низкой активности депутатов и частому отсутствию на рабочем месте.

К похожим заключениям пришло исследование в Дании, указывающее на связь между типом личности и склонностью к коррупции. Слишком высокая зарплата может привести к вытеснению склонных к общественной работе кандидатов более финансово мотивированными и даже менее честными.

Однако Дания является одной из самых богатых и наименее коррумпированных государств мира с высококачественной политической системой. Более актуальными для нас могут быть результаты исследований из Мексики и Замбии. В Мексике у кандидатов на государственные должности протестировали уровень интеллекта, личностного развития и склонности к труду в государственном секторе. Оказалось, что более высокая оплата труда привлекает не только более квалифицированных, но и более мотивированных к общественному труду кандидатов.

Таким образом, повышение заработной платы обычно улучшает работу политиков, в основном благодаря привлечению более качественных и мотивированных кандидатов. Хотя очень высокий уровень заработной платы может привести к вытеснению более ориентированных на общественную работу политиков теми политиками, которые реагируют прежде всего на финансовые стимулы. Но пока в Украине сложно говорить о высоком уровне именно официальной оплаты труда политиков, часть из которых привлекает возможность получить незаконные выгоды благодаря злоупотреблению полномочиями.

Внепарламентская оплачиваемая деятельность депутатов

Если повышение зарплат депутатов, особенно столь значительное, может по разным причинам показаться нецелесообразным, частичной альтернативой может стать разрешение депутатам заниматься другой оплачиваемой или предпринимательской деятельностью. Украинским депутатам заниматься ею запрещено (кроме преподавания, научной и других видов деятельности). В то же время дополнительная оплачиваемая занятость разрешена в примерно 76% парламентов мира. В Германии такую возможность использует 88% депутатов, в Финляндии — 84%, в Нидерландах — 69%.

Обычно настороженность к такому совместительству вызвана опасением того, что депутаты будут действовать в пользу своего работодателя и/или иметь меньше времени на качественную работу в парламенте. Эти вопросы пока исследованы лишь частично.

Однако запрет на дополнительную оплачиваемую работу отнюдь не исключает возможность злоупотреблений депутатом своим влиянием. Ряд подобных скандалов показал, что депутаты, имевшие дополнительное место работы, злоупотребляли полномочиями не в пользу своего работодателя. А в Украине формальный запрет, являясь препятствием для потенциальных кандидатов, не останавливает крупных бизнесменов-депутатов от активного ведения предпринимательской деятельности.

Есть определенные свидетельства того, что разрешение на совместительство позволяет повысить качество депутатов (измеренное уровнем дохода перед избранием). С другой стороны, дополнительная занятость действительно может негативно влиять на усилия депутатов в парламенте. Например, в Италии депутаты-совместители чаще пропускают голосования. Однако на присутствие депутатов можно влиять другими механизмами. Например, в Германии за каждое отсутствие депутатов штрафуют на 100 евро — и никакого влияния дополнительной занятости на посещаемость депутатов нет. Лишь незначительно снижается количество групповых инициатив и выступлений с места, то есть ежедневная активность депутатов.

Кроме того, авторы исследования отмечают, что часть высококвалифицированных кандидатов, которых привлекает в парламент возможность совместительства, особенно мотивирована общественной работой. Активность таких депутатов значительно не снизится, поскольку политическая деятельность может приносить им отдельное мотивационное вознаграждение.

Влияние совместительства на работу депутатов также зависит от особенностей политической системы. Так, те депутаты Европарламента, которые были выбраны в странах с меньшими препятствиями для баллотирования новых кандидатов, не снижают активности, даже если имеют дополнительное место работы. Если такие препятствия существуют, например, отбор политиков жестко контролируется партиями, результат обратный. Таким образом, разрешение на другую оплачиваемую работу помогает повысить качество труда политиков, но сила этого влияния зависит от механизмов политической конкуренции.

Заключительные мысли: украинские реалии

Рассмотренные выше исследования преимущественно показывают, что более высокая оплата труда или возможность дополнительной деятельности повышает эффективность политиков в самых разных политических системах. Поэтому не следует отвергать необходимость высокой заработной платы политиков в Украине. Обнародование е-деклараций государственных служащих как раз подчеркнуло необходимость обновления политических кругов в Украине, чему может способствовать конкурентная оплата труда политиков и чиновников.

Конечно, само по себе повышение зарплаты отнюдь не превратит коррумпированных политиков в честных и не заставит их работать эффективнее. Если политик злоупотребляет правом влиять на использование миллионов гривен, его вряд ли остановит повышение зарплаты вдвое или в пять раз. Речь идет прежде всего о том, что более высокая зарплата поможет отобрать на должность тех квалифицированных людей, которые заинтересованы в политической деятельности и рассматривают официальную оплату труда как основной заработок.

Ведь если депутаты готовы работать за более низкую зарплату, чем та, которую они могли бы получить где угодно, это можно объяснить или сильным (и подкрепленным сбережениями) желанием заниматься общественно значимой деятельностью или желанием получить выгоду злоупотребляя полномочиями. Стоит ли ожидать, что большинство будет работать ради общественного блага и пожертвует собственным благосостоянием? Более вероятным является то, что на низкую оплату труда не будут обращать внимания те политики, которые готовы использовать полномочия в собственных целях и в обмен на различные выгоды.

Кроме того, некоторым депутатам может не хватать квалификации, чтобы работать эффективно. Низкая и непредсказуемая заработная плата и запрет на другую оплачиваемую деятельность отталкивает квалифицированных работников, желающих честно заниматься политической деятельностью, но не согласных отказаться от иной профессиональной деятельности или от значительно более высокой оплаты труда на других должностях.

Частичной альтернативой значительному росту зарплат могло бы стать разрешение на другую оплачиваемую деятельность депутатов, что является обычной практикой в большинстве стран. Это смогло бы привлечь более квалифицированных политиков даже без повышения государственных расходов.

Оплата труда политиков является лишь одним из многих факторов качества государственных институтов. Поэтому последствия повышения зарплат и разрешения другой оплачиваемой деятельности депутатов могут не проявиться мгновенно. Но следует использовать любую возможность повысить эффективность органов власти. Ведь в нынешние кризисные времена, при необходимости глубоких преобразований, становится очевидным, насколько сильно Украина нуждается в качественных политиках.