От единого к множественному: предложения президента к закону о гражданстве

Развитие концепции гражданства и двойного гражданства

До конца 19 века была распространена теория подданства — вечной верности суверена (лицу, которому принадлежала абсолютная власть в государстве), утверждавшая, что человек связан со своим сувереном и страной на всю жизнь. Однако с ростом миграции такой подход стал вызывать конфликты, когда короли продолжали считать своими подданными и привлекать на военную службу лиц, переселившихся в другую страну или даже на другой континент. Принятый США Акт об экспатриации 1868 изменил парадигму, позволив американцам отказываться от своего предыдущего гражданства (через несколько лет Великобритании пришлось согласиться с этим).

Гаагская конвенция 1930 года — это первая попытка кодифицировать правила гражданства на международном уровне, но ее ратифицировали немногие страны. В первой половине XX века двойное гражданство было преимущественно запрещено. Толчком для правового регулирования двойного гражданства стала Вторая мировая война, когда более 60 миллионов человек выехали из своих стран. Двойное гражданство распространялось довольно быстро: в 1960 году его разрешали чуть более трети стран в мире, а в 2020 году уже три четверти (76% — см. рис. 1). Сегодня из-за глобализации, миграции и необходимости поддерживать связи с диаспорой все большее число стран явно или неявно позволяют двойное гражданство.

Однако подходы к признанию двойного гражданства в разных странах разные, поэтому и перечни стран, признающих двойное гражданство, отличаются. В этой статье мы опираемся на данные Европейского исследовательского университета социальных и гуманитарных наук (см. карту).

Данные на карте основываются на том, разрешено или запрещено двойное гражданство для граждан этой страны и иностранцев. Данные Маастрихтского центра гражданства, миграции и развития подобны данным Европейского исследовательского университета, но учитывают и законодательную, и фактическую ситуацию. Например, Украина по их методологии относится к странам, признавшим двойное гражданство, поскольку в случае получения украинцем гражданства другой страны он не теряет украинское гражданство автоматически: лишение гражданства происходит только после соответствующего указа президента. По умолчанию государство рассматривает любого гражданина Украины как украинца независимо от наличия у него еще каких-либо гражданств.

Подходы к множественному гражданству в мире

В мире существует много подходов к регулированию двойного (множественного) гражданства.

Неограниченное двойное гражданство

Соединенные Штаты, Канада, Бразилия, Австралия и некоторые другие страны напрямую позволяют своим гражданам иметь двойное гражданство без ограничений. В этих странах получение второго гражданства не влияет на первоначальный гражданский статус личности. Двойное гражданство можно приобрести по рождению, по происхождению, путем брака или натурализации. К примеру, дети, рожденные в Соединенных Штатах иностранцами, могут автоматически стать двойными гражданами, поскольку они получают гражданство США при рождении, но также могут получить гражданство своих родителей.

Безусловное двойное гражданство

Некоторые страны, такие как Иран, не разрешают отказаться от своего гражданства: даже если иранец получает иностранное гражданство, он остается гражданином Ирана. Кроме того, гражданство Ирана автоматически получают все, кто имеет отца-иранца, независимо от места рождения или проживания.

Двойное гражданство с ограничением и условиями

В некоторых странах двойное гражданство разрешено только при определенных обстоятельствах. Например, ранее дети, рожденные и воспитанные в Германии в семьях иностранцев, должны были выбирать между гражданством своих родителей и немецким гражданством в течение пяти лет после достижения совершеннолетия. Однако сейчас требование делать этот выбор отменили. А после реформы законодательства о гражданстве в 2024 году Германия принимает двойное гражданство во всех случаях. Граждане Германии больше не теряют своего гражданства, если получают иностранное, а иностранцы, решившие стать немцами, больше не обязаны отказываться от связей с родной страной.

В некоторых странах, в частности в Израиле и Южной Корее, двойное гражданство разрешено, но с особыми условиями для военной службы. Как правило, международные соглашения о двойном гражданстве предполагают, что человек, проходивший военную службу в одной стране, в другой может не служить. Однако в Израиле и Южной Корее мужчины с двойным гражданством обязаны служить в армии.

Формально запрещенное, но фактически действующее двойное гражданство

В некоторых случаях двойное гражданство напрямую не признается законом или даже официально запрещено, но на практике допускается. К примеру, законодательство Японии не допускает двойного гражданства. После получения второго гражданства у человека два года, чтобы сделать выбор в пользу одного из них. Если человек выберет японское гражданство, он должен отказаться от иностранного или, по крайней мере, официально заявить об этом («декларация о выборе»).

Строго запрещенное двойное гражданство

Некоторые страны, такие как Китай, Индия, Саудовская Аравия и Сингапур, не признают двойное гражданство ни при каких обстоятельствах. Например, в Китае согласно Конституции в случае одобрения заявки на гражданство, кроме лиц без гражданства, заявители обязаны подать подтверждение отказа от иностранного гражданства в течение 6 месяцев со дня получения уведомления об одобрении, иначе предоставленное разрешение станет недействительным. А в Сингапуре во время принесения присяги на получение гражданства лицо должно отречься от своего предыдущего гражданства. Если правительство узнает, что лицо имеет гражданство другой страны, его лишат сингапурского гражданства. Кстати, гражданин Сингапура не может выйти из гражданства, если он не отслужил по призыву на военной службе.

Почему этот вопрос важен для Украины?

Из-за того, что у некоторых граждан Украины есть несколько паспортов, дискуссии о двойном гражданстве время от времени возникают в нашем обществе. Возможно, в конце концов двойное гражданство будет введено, поскольку для этого существует несколько важных причин.

Во-первых, иностранные добровольцы, прибывшие в Украину для службы в Вооруженных Силах и Национальной гвардии. Они рискуют своей жизнью, защищая суверенитет нашего государства. Однако не все они готовы отказываться от своего гражданства (особенно добровольцы из стран ЕС). Введение множественного гражданства позволит этим людям получить надлежащий правовой статус в Украине и обеспечить им полноценную интеграцию в украинское общество.

Во-вторых, из-за полномасштабного вторжения около 6,5 миллионов граждан сегодня находятся на территории стран ЕС и других стран мира. Вероятно, некоторые думают о получении гражданства страны пребывания. Множественное гражданство может сохранить их связь с Украиной, одновременно предоставляя им возможность адаптации в странах пребывания.

Третьим важным аспектом является украинская диаспора, которая преимущественно сформирована украинцами, переехавшими в другие страны в ХХ веке. По разным данным это от 7 млн до 20 млн человек в мире. Значительная часть этих людей активно помогают Украине и идентифицируют себя как украинцы, однако не готовы отказаться от гражданства страны, где они живут, чтобы получить украинский паспорт. Введение множественного гражданства может способствовать укреплению этих связей и привлечению дополнительных ресурсов для восстановления страны.

Еще одним не менее важным вопросом является проблема упрощенного предоставления паспортов Румынии и Венгрии гражданам Украины в западных областях. Это создает определенные политические риски и риски в области безопасности, требующие урегулирования. Введение множественного гражданства могло бы обеспечить прозрачность этого процесса и уменьшить влияние иностранных государств на внутреннюю политику Украины.

Отдельно следует рассмотреть две проблемы, связанные с гражданством стран-агрессоров. Очевидно, что Украина вряд ли введет двойное гражданство с этими странами. Однако нужно решить вопрос с людьми, которые приобрели это гражданство принудительно или не могут выйти из него по стандартной процедуре.

Первая проблема — это принудительная паспортизация украинских граждан на оккупированных территориях. Многие оказавшиеся под оккупацией украинцы были вынуждены получить паспорта РФ (при этом иногда они сохраняют украинские паспорта), а некоторые дети родились во время оккупации и не имеют украинских документов. Хотя Украина не признает такую ​​принудительную паспортизацию и эти люди официально остаются гражданами Украины, возникает сложный вопрос их правового статуса после деоккупации, что требует решения на законодательном уровне. А дети, рожденные в оккупации, вероятно, должны получать документы по упрощенной процедуре.

Вторая проблема — это граждане России и Беларуси, которые воюют за Украину или долго проживают в Украине.

Некоторые из них прибыли еще до начала широкомасштабного вторжения или даже до 2014 года. По данным Государственной миграционной службы Украины (ГМС) по состоянию на 29 февраля 2024 года на учете в ней состоял 156 191 гражданин России, постоянно проживающий в Украине, и 1 381 гражданин России с разрешением на временное проживание. Они, как и граждане Беларуси, не могут получить украинское гражданство, поскольку для этого им нужно вернуться в соответствующую страну и пройти процедуру отказа от ее гражданства.

Для тех из них, кто служит (или служили и были уволены по состоянию здоровья) в составе Вооруженных сил Украины (ВСУ), территориальной обороны (ТрО) или добровольческих формирований (ДФТО), и членов их семей, предусмотрена упрощенная процедура получения гражданства: они могут задекларировать свой отказ от предыдущего гражданства без необходимости получать какие-либо документы от стран-агрессоров, в том числе и паспорт — ведь закон позволяет проходить эту процедуру с просроченным паспортом. Аналогичное упрощение ввели и для получения вида на жительство.

Гражданство Украины сегодня

​​В настоящее время в Украине вопросы гражданства регулируют Конституция и закон Украины «О гражданстве» 2001 года. Основной принцип — это единое гражданство. Он предусматривает, что гражданин Украины признается только гражданином Украины в правовых отношениях с Украиной, даже если у него есть гражданство другого государства. Это закреплено в статье 2 закона о гражданстве: «Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины и наоборот, если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины». То есть де-факто Украина закрывает глаза на то, что у ее граждан есть второй паспорт, хотя согласно статье 4 Конституции Украины, «в Украине существует единое гражданство».

Большая Палата Верховного суда признала такое положение вещей: «действующее законодательство Украины не предусматривает четкого запрета двойного гражданства. Так, двойное (множественное) гражданство de jure в Украине не предусмотрено на законодательном уровне, однако существует via facti (к примеру, одновременное приобретение ребенком по рождению гражданства Украины и гражданства другого государства или государств). Вместе с тем наличие у совершеннолетнего лица двойного гражданства может стать основанием для прекращения гражданства Украины вследствие его утраты путем его активных действий, направленных на приобретение гражданства другого государства, что не является лишением гражданства Украины».

Конституционный Суд уже рассматривает вопрос толкования статьи Конституции, которая говорит, что «в Украине существует единое гражданство», и его решение может существенно повлиять на законодательные инициативы в этой сфере.

Процедура лишения гражданства и фактическое существование двойного гражданства

Согласно статье 25 Конституции Украины, гражданин не может быть лишен гражданства без его добровольного согласия. Утрата гражданства может произойти вследствие выхода из гражданства, добровольного получения другого гражданства или службы в армии другого государства. На практике процедура выхода из гражданства Украины длительная и часто не применяется.

Никаких санкций или штрафов за двойное гражданство в Украине нет. Более того, нет и порядка декларирования второго гражданства, что усложняет проверку его наличия. На практике даже если гражданин уведомит о другом гражданстве, это не приведет к автоматической утрате украинского гражданства, а станет основанием для утраты (лишения) гражданства Украины.

Какой подход к множественному гражданству подошел бы Украине?

Учитывая вышеприведенные факторы, можно заключить, что Украине стоит выбрать гибридный подход:

• сохранение существующего подхода, не запрещающего двойное гражданство для украинцев, но и не признающего его в правовых отношениях с государством. То есть, если украинец получил гражданство другого государства, но не прошел процедуру лишения украинского гражданства, то для Украины такой гражданин будет считаться украинцем;
• признание двойного гражданства для иностранцев из определенных стран (страны ЕС, США), желающих стать украинцами, и украинцев, желающих получить гражданство определенных стран. Такое признание можно было бы урегулировать международными соглашениями по примеру Испании, когда признается двойное гражданство для ряда стран Латинской Америки;
• в случае признания двойного гражданства в Украине должен быть создан открытый реестр лиц с двойным гражданством, чтобы иметь полную информацию о таких гражданах, ведь эта информация особенно важна при трудоустройстве в силовые или военные структуры, на предприятия по производству оружия, на госслужбу с допусками к секретной информации и т.д.

Закон о признании двойного гражданства в Украине (если таковой будет принят) должен учитывать такие вопросы, как воинская обязанность, налогообложение, право баллотироваться и голосовать на выборах.

Согласно Европейской конвенции о гражданстве, воинскую обязанность лица с двойным гражданством выполняют в той стране, где постоянно проживают. То есть лица, которые будут постоянно проживать в Украине, должны будут выполнять воинскую обязанность наравне с другими гражданами Украины. Для граждан Украины, постоянно проживающих за границей, можно рассмотреть возможность альтернативной службы или уплаты военного сбора.

Лица с двойным гражданством должны платить налоги в Украине с доходов, полученных на территории Украины, независимо от постоянного места жительства. Для доходов, полученных за границей, можно применять механизм избегания двойного налогообложения в соответствии с международными соглашениями.

Лица с двойным гражданством должны иметь право баллотироваться на выборах в Украине и участвовать в голосовании только в случае постоянного проживания в Украине в течение определенного периода времени (5-10 лет).

Лица с двойным гражданством, постоянно проживающие в Украине, должны иметь право на получение пенсий и социальных выплат наравне с другими гражданами Украины. Для граждан Украины, постоянно проживающих за границей, можно рассмотреть возможность получения пенсий и социальных выплат в соответствии с международными соглашениями.

Президентские инициативы

В течение 2019-2021 годов Президент Владимир Зеленский предложил ряд законопроектов, упрощающих получение украинского гражданства для граждан отдельных стран и усиливающих контроль над лицами с двойным гражданством. Среди его инициатив замена декларации об отказе от другого гражданства на присягу или декларацию о признании гражданином Украины, которая обязывает иностранцев, желающих получить украинское гражданство, признавать себя только гражданами Украины на территории страны. Также есть идея ввести требование для кандидатов на выборные и государственные должности подтверждать отсутствие иностранного гражданства. В других законопроектах президент предлагает запретить лицам с двойным гражданством быть членами политических партий, избирательных комиссий и иметь доступ к государственной тайне или руководящим должностям, работать на таможне и в судах. Еще одна законодательная инициатива предлагает ввести штраф от 850 до 1700 грн за несвоевременную подачу или непредставление декларации о наличии или отсутствии гражданства другого государства или начале процедуры его приобретения. Кроме штрафа, предусматривается введение уголовной ответственности за умышленное внесение ложных данных в такую ​​декларацию (штраф 68-85 тыс. грн или ограничение свободы до трех лет с лишением права занимать определенные должности).

В 2024 году Президент зарегистрировал еще несколько законопроектов, уже прямо предусматривающих признание двойного (множественного) гражданства.

Один из них предлагает создать список стран, гражданство которых украинцы смогут иметь, не теряя своего. Предлагаемый перечень сейчас включает 35 стран — это преимущественно страны ЕС, а также Великобритания, США, Япония. Однако в него не входят страны, где проживает значительная украинская диаспора, такие как Австралия, Израиль, страны Латинской Америки. Другой законопроект закрепляет возможность (как для украинцев, так и для иностранцев) одновременного гражданства Украины и другого государства при условии, что такие государства не угрожают национальной безопасности Украины. При этом предлагается добавить новое основание для утраты украинского гражданства: использование иностранного паспорта на территории Украины, если это создает угрозу для национальной безопасности, например, для заключения сделок, вредящих экономике, сокрытия зарубежных доходов или уклонения от воинской обязанности, что подрывает обороноспособность страны.

В последних законопроектах целесообразно было бы предусмотреть введение ответственности (административной или уголовной) за сокрытие наличия двойного гражданства.

Выводы и рекомендации

Адаптация к глобальным тенденциям. В свете международных изменений и глобализации двойное гражданство становится привычным инструментом для поддержания связей с диаспорой и содействия миграции. Украине стоит последовать примеру стран Европейского Союза и других развитых государств, разрешающих двойное гражданство. Это будет способствовать сохранению связей с гражданами, вынужденно покинувшими страну из-за войны.

Защита прав добровольцев-иностранцев. Иностранные добровольцы, участвующие в защите Украины, должны получить возможность сохранить свое первоначальное гражданство вместе с украинским. Это повысит их мотивацию к службе и интеграции в украинское общество (для граждан России и Беларуси есть отдельные процедуры).

Поддержка украинской диаспоры. Двойное гражданство станет важным способом укрепления связей между Украиной и ее диаспорой, что будет способствовать не только сохранению национальной идентичности, но и привлечению украинцев, которые могут инвестировать в восстановление страны после войны.

Смягчение демографического кризиса. Введение множественного гражданства может помочь разрешить демографический кризис, вызванный массовой миграцией и войной, путем сохранения украинского гражданства для тех, кто ищет новые возможности за рубежом, но все еще готов вернуться или инвестировать в Украину, или путем предоставления гражданства иностранцам, которые хотят строить свою жизнь в Украине, не порывая окончательно со страной происхождения.

Законодательная прозрачность и четкие регуляции. Украине необходимо разработать четкие механизмы и законодательные нормы касательно приобретения и лишения гражданства. Нужно предоставить возможность гражданам соблюдать украинские законы даже при наличии другого гражданства, предотвращая использование двойного гражданства в интересах некоторых стран, в частности агрессора.

Международное сотрудничество и договоры. Украине следует активно работать над заключением международных соглашений со странами, в которых находятся украинские мигранты и беженцы, чтобы обеспечить соблюдение их прав и возможность сохранить украинское гражданство.