Ответственное государственное потребление. Как циркулярные закупки могут спасти мир

Последние исследования показали, что глобальное потребление природных ресурсов с 1980 года сильно превысило уровень производительности биосферы. Ежегодно ученые-экологи определяют дату так называемого экологического долга, то есть день, когда человечество уже использовало все ресурсы, которые планета способна восстанавливать за год. День экологического долга наступает все раньше. Если в 1970 г. он настал 29 декабря, то в 2018 г. этот день пришелся уже на 1 августа.

По состоянию на 2018 г. для того, чтобы обеспечить текущие объемы потребления, человечеству уже нужна была планета в 1,7 раз больше Земли. Если такие тенденции сохранятся к 2050 г., прогнозированное количество населения 9,6 млрд будет нуждаться в эквиваленте почти трех планет Земля, чтобы обеспечить природные ресурсы, необходимые для поддержания сегодняшнего образа жизни. Такая ситуация требует неотложных кардинальных трансформационных изменений в организации общества и экономике.

В этом контексте все больше стран мира присоединяются к дискуссиям о циркулярной модели экономики или экономике замкнутого цикла (грубо говоря, когда ресурсы используются как можно дольше, подробнее о циркулярной экономике читайте ниже). При этом публичные закупки по своей сути обеспечивают приобретение товаров, работ и услуг государством для выполнения его функций на лучших условиях, которые, как правило, состоят в закупке товаров самого высокого качества по самой низкой цене. Закупки могут быть мощным способом стимулирования перехода к циркулярной экономике путем поддержки циркулярных бизнес-моделей.

Это, в свою очередь, предполагает новый подход к публичным закупкам, более стратегический. Он рассматривает закупки не только как механизм обеспечения экономии использования государственных средств, но и как средство реализации дополнительных целей, в частности экологических.

В данной статье автор делает попытку проанализировать суть циркулярных закупок, определить условия, при которых публичные закупки становятся циркулярными, и выявить потенциальные пути внедрения таких закупок в Украине.

Достижение целей циркулярной экономики: почему именно публичные закупки?

Выступая альтернативой традиционной линейной экономике, которая предполагает добычу ресурсов, их переработку, использование и превращение в отходы, циркулярная экономика способствует использованию ресурсов как можно дольше, получению максимальной ценности от использования товаров, а затем восстановлению и регенерации товаров и материалов, из которых они изготовлены, на конец каждого срока их службы. По некоторым расчетам меры по повторному применению материалов и предупреждению отходов могли бы принести экономию, например, для компаний ЕС в размере 600 млрд. евро ежегодно при одновременном уменьшении выбросов парниковых газов на 2-4%.

Одним из потенциальных средств достижения целей циркулярной экономики выступают публичные закупки. К примеру, Европейский Союз (ЕС) в Плане действий ЕС для циркулярной экономики отводит значительную роль в ее развитии именно публичным закупкам, что в большей степени обусловлено их ежегодными объемами, которые в ЕС составляют 14% ВВП. В странах Организации экономического сотрудничества и развития в среднем общий объем публичных закупок достигает около 20% ВВП и 15% в странах, которые не являются членами данной организации. По отдельным оценкам публичные закупки составляют одну пятую мирового ВВП. В Украине они также значительны – почти 13% ВВП. Учитывая такие объемы, закупки могут способствовать трансформационным изменениям на рынке.

Государственные заказчики являются одними из крупнейших потребителей на рынке и благодаря использованию своей закупочной силы имеют возможность выбирать товары, которые будут способствовать реализации целей циркулярной экономики, а следовательно и устойчивому потреблению и защите окружающей среды. Они могут стимулировать критическую массу спроса на более «зеленые» товары, которым в противном случае было бы трудно попасть на рынок. Таким образом, именно закупки выступают сильным стимулом для эко-инноваций. По сравнению с другими средствами стимулирования устойчивого развития публичные закупки являются прозрачным средством, основанным на принципе добросовестной конкуренции, благодаря чему заказчики имеют возможность выбирать наиболее выгодное предложение.

Как работают циркулярные закупки?

Как правило, влияние закупочного процесса на деятельность поставщика является линейным, в котором спецификации и цена выступают основными вопросами, которые решаются между заказчиком и поставщиком. Как только заказчик определяется с техническими спецификациями (размер, цвет товара и т.п.), поставщик выбирает ресурсы для производства товара, который затем передается заказчику в соответствии с установленными требованиями. После использования, как правило, заказчик решает, каким образом от него избавляться. Оптимизация использования сырья для производства или отходов, как правило, в технических спецификациях не решается. Такую ситуацию могут исправить циркулярные закупки, которые должны соответствовать принципам циркулярной экономики и обеспечивать дальнейшую «жизнь» товара после его использования. Продление «жизни», как правило, обеспечивается путем повторного использования и увеличения срока службы товаров с помощью, например, модернизации, ремонта и реконструкции; преобразования старых товаров и отходов на новые ресурсы, переработки материалов на вторичные ресурсы. Циркулярные закупки помогают заказчикам обеспечивать использование товаров или материалов в конце своего срока службы повторно в новом цикле.

Существуют разные модели организации циркулярных публичных закупок:

• Когда поставщик после использования предмета закупки покупает его у заказчика (buy-sell back) по конкретной цене. Например, заказчик продает использованную мебель производителю, что стимулирует его к обновлению, модернизации мебели или ее переработке. Впрочем, этот вариант более рационален по отношению к товарам с недлительным сроком использования, ведь, если для примера взять мебель, то средний срок ее использования составляет приблизительно 9-12 лет. За это время снижаются гарантии, что участник, поставивший товар, вообще не прекратил осуществлять свою деятельность.
• Следующей моделью выступает продажа заказчиком товара после его использования третьим лицам (buy-resell). В качестве примера можно привести продажу пластика субъектам хозяйствования, которые занимаются его переработкой. Эта модель организации закупок стимулирует процессы переработки и более характерна для товаров, повторное использование которых не интересно поставщику. Данная модель может предусматривать не только продажу использованного товара, но и закупку услуги по его переработке. То есть на сегодня закупки могут также создавать и новые способы использования и получения дополнительных доходов от отходов. Сложностями в такой модели является правильный расчет затрат на утилизацию товара на этапе закупки еще нового продукта с использованием критерия оценки тендерного предложения на основе стоимости жизненного цикла товара, т.е. расчет приблизительной стоимости этапа утилизации, переработки товара или его обновления для повторного использования.

Облегчить ситуацию с расчетами затрат, связанных со сбором и утилизацией предмета закупки может разработка методологий расчета таких затрат по отдельным видам товаров. Например, согласно п. 96 Директивы ЕС 2014/24 о публичных закупках на уровне ЕС должны быть разработаны общие методологии расчета затрат жизненного цикла для определенных категорий товаров или услуг. Когда такие методологии будут разработаны, они должны иметь обязательный характер.

• Третья модель организации циркулярных закупок характеризуется тем, что заказчик ориентируется на получение услуги вместо закупки товаров. В этом случае право собственности на товар остается у поставщика. Закупается услуга или услуги лизинга, но не сам товар.

Среди примеров третьей модели циркулярных закупок следует отметить компании Philips и Engie, которые предоставляют услуги по освещению аэропорта Схипхол (Амстердам), а аэропорт платит только за потребление света. И компания Philips после окончания срока службы лампочек собирает их с целью дальнейшей переработки.

В 2013 г. в Бремене Департамент Сената по охране окружающей среды, строительству и транспорту заменил имеющийся в собственности автопарк на членство в местной службе совместного пользования автомобилями (car sharing). До этого у Департамента в собственности было 11 автомобилей, однако уровень пользования ими был низким – менее трех часов в день. Благодаря переходу на услуги по совместному пользованию автомобилями с системой онлайн бронирования Бремен сейчас имеет доступ к более гибким и эффективным способам транспортировки, включая электромобили, что позволяет экономить средства на обслуживании, парковке и т.п.

В данной модели организации циркулярных закупок важную роль будет играть этап планирования закупок, когда заказчик должен поставить вопрос, нужна ли вообще закупка товара, или может быть приобретена именно услуга. Довольно часто сам товар не нужен, а нужна лишь функция, которую он выполняет. Поскольку средства потребителя становятся более зависимыми от времени использования товара, они могут иметь больше стимулов для его уменьшения, таким образом снижая экологическое воздействие в течение пользования. Такие процессы часто охватываются понятием «лизинговое общество» (leasing society), которое по определению Европейского парламента характеризуется новыми отношениями между производителем и потребителями, основанными на более сервисно-ориентированных бизнес моделях. Изменения в структуре собственности в лизинговом обществе перекладывают ответственность за содержание, обслуживание и распоряжение товарами на производителей/продавцов. Это создает стимулы производить более прочный и ресурсоэффективный товар, оптимизировать его утилизацию, обеспечить более легкую переработку и таким образом уменьшить количество отходов.

Когда публичные закупки становятся циркулярными?

Важно отметить, что все указанные модели не гарантируют осуществление именно циркулярных закупок. Нужно дополнительное условие, в частности договоренность, что именно будет происходить после этапа использования – выполнение функционального назначения предмета закупки. Если нет соответствующей договоренности и последующего контроля, тогда такие закупки предусматривают лишь возможность закрытия энергетического или материального круга в цепи поставок.

Например, если посуда произведена из материала, который по техническим характеристикам можно после использования переработать, в частности пластика, это автоматически не способствует достижению устойчивого развития, если его просто выкинут после использования, поскольку заказчик не знал, что его можно переработать, или в договоре не было предусмотрено условия, что данную посуду следует продать субъекту хозяйствования, который занимается переработкой данного материала. Фактически такая закупка становится циркулярной при условии поддержки его ценности и минимизации степени повреждения или уничтожения, а также с момента окончания срока службы товара и дальнейших действий по максимизации цикла жизни товара и ресурсов.

Для того, чтобы указанный «циркулярный» критерий относительно дальнейших действий с товаром мог быть выполнен, следует правильно определять технические спецификации на этапе его первой закупки. Заказчику важно сразу закладывать дизайн продукта, который будет предусматривать возможность повторного использования компонентов, их ремонт и усовершенствование. Например, должны быть установлены обязательные требования в технических спецификациях, что участник должен предоставить документы, подтверждающие, что его товар может быть разобран стандартными инструментами, что позволяет повторное использование, обновление, ремонт или переработку. Мебель должна быть сконструирована таким образом, что она может быть разобрана без элементов постоянного скрепления (например, клея). Такие обязательные требования к офисной мебели с целью ее повторного использования и обновления разработаны в Великобритании и называются «Правительственные закупочные стандарты для офисной мебели», которые являются обязательными для заказчиков, взявших на себя обязательства придерживаться этих стандартов.

В Украине целесообразным представляется внедрение принципов планирования в сферу развития циркулярных закупок, в частности путем установления рекомендованного процента закупок, к которым должны стремиться заказчики, что соответствует практике разработки странами-членами ЕС национальных планов по осуществлению «зеленых» закупок.

Например, в Нидерландах 32 муниципалитета и 2 провинции поставили целью, чтобы до 2025 г. 50% всех закупок были полностью циркулярными. Одним из средств постепенного введения циркулярных закупок в Украине является разработка типовых спецификаций для определенных категорий товаров, которые имеют высокий потенциал к повторному использованию, продлению срока их существования или переработке с целью обеспечения удобства работы заказчиков при организации закупок. Циркулярные закупки должны играть важную роль в достижении глобальных Целей устойчивого развития до 2030, к которым присоединилась и Украина, в частности цели 12 – ответственное потребление и производство, которая среди задач определяет развитие устойчивых публичных закупок.