25 ноября Президент внес в Верховную раду проект изменений в Конституцию Украины (в сфере правосудия), которые, среди прочего, содержат новое для украинского законодательства понятие конституционной жалобы. Среди ученых и конституционалистов эта новелла обсуждается уже давно. Однако сейчас было бы интересно посмотреть на нее в контексте других демократических инструментов, которые в течение этих двух лет внедряются в Украине, и в частности — в свете вызовов и уроков, вынесенных из опыта внедрения инструмента электронной петиции летом прошлого года.
Сегодня спрос общества на новые эффективные демократические инструменты в Украине, наверное, предопределен, прежде всего, потребностью в общенациональном диалоге народа и государства, новых способах привлечения граждан к государственному управлению и реализации на практике такой, на первый взгляд декларативной, нормы статьи 5 Конституции Украины, где идет речь о том, что источником власти является народ. Собственно, сейчас едва ли не впервые мы задумываемся о том, что такие общие и «декларативные» положения Основного Закона могут иметь полностью предметные и конкретные воплощения и механизмы. Когда мы добавляем сюда полсотни реальных инструментов и возможностей влиять на осуществление власти в Украине, мы наполняем эту норму реальным содержанием. И тогда каждый гражданин чувствует свое влияние и ответственность за то, что происходит с государством.
Когда в конце августа этого года заработал такой инструмент как электронная петиция, это был лишь первый шаг к построению активной демократии — активного участия народа в осуществлении власти. Но очень обнадеживающий шаг. Это не значит, что все решения, предложенные гражданами в петициях, должны быть реализованы, но это дает возможность сконцентрировать усилия вокруг проблем (для подачи общегосударственной е-петиции необходимо собрать по меньшей мере 25 000 подписей), привлечь внимание к проблеме (уже за первые десять дней на одном лишь веб-сайте Президента было опубликовано около 4000 петиций), ранжировать и выделить важнейшие проблемы (и за этот же период 3 из них уже набрали необходимое количество голосов) и услышать публичную позицию государства по этому вопросу (на все из них даны публичные ответы: позитивные, негативные, компромиссные, но каждый — с обоснованием). Это свидетельствует о том, что такой инструмент нужен обеим сторонам (даже если одна из сторон этого еще полностью не осознает) и эти стороны начинают слышать друг друга.
Но одновременно с этим развиваются и другие инструменты, призванные дать гражданам возможность доносить свое мнение и — что самое важное — влиять на принимающиеся или уже принятые решения.
Одним из таких инструментов может стать конституционная жалоба, предусмотренная в проекте изменений в Конституцию Украины (в сфере правосудия), внесенном в парламент Президентом Украины в конце ноября прошлого года и получившем положительное заключение Конституционного Суда уже в конце января этого года. Перед тем как рассмотреть сам инструмент, обратим внимание на то, что эти изменения были не просто наработаны Конституционной комиссией, но и получили отзывы и комментарии от экспертов (такие комментарии были предоставлены консолидированным экспертным сообществом Реанимационного пакета реформ) и одобрение Венецианской комиссии, а также рекомендацию к принятию Национального совета реформ. На самом деле такой подход к формулировке этих изменений уже является движением в сторону демократии, и это хорошо.
Что же касается самого инструмента конституционной жалобы, то он является бесспорно новым и актуальным для Украины. Согласно проекту конституционных изменений, конституционная жалоба — это обращение любого гражданина к Конституционному Суду на основаниях, определенных Конституцией и законом. В частности, в этом самом проекте таким основанием является применение в окончательном судебном решении по делу заявителя закона, противоречащего Конституции Украины, когда все другие национальные средства юридической защиты исчерпаны.
Поскольку пока что качество украинского законодательства и условий его применения является невысоким, такой дополнительный механизм его пересмотра является крайне важным. Как часто во время принятия законов мы наблюдаем не просто нарушение отдельных положений Регламента, а тотальное игнорирование демократических принципов: так называемое «кнопкодавство», голосование за законы вне повестки дня, не читая их и т. д. В таких условиях бесспорно должен существовать действенный механизм их пересмотра, особенно по инициативе лиц, чьи права непосредственно нарушены. Вместе с тем, в этом ключе конституционную жалобу стоит рассматривать не просто как еще один механизм судебной защиты, но и как способ влиять на качество национального законодательства (предоставление права на обращение в Конституционный Суд, что до сих пор являлось исключительной прерогативой органов государственной власти, непосредственно гражданам). Это как раз и называется прямой демократией. Именно поэтому инструмент конституционной жалобы можно рассматривать в двух аспектах: как еще одну ступень судебной защиты и как способ влиять на законодательное регулирование. И хоть роль конституционной жалобы как демократического инструмента первично является, наверное, второстепенной, в контексте современных демократических тенденций и принимая во внимание опыт внедрения инструментов электронной демократии в Украине, это достойно внимания в долгосрочной перспективе. Прежде всего, принимая во внимание риски, выпавшие на долю электронной петиции в Украине. Именно с этим связаны несколько мифов, которые стоило бы начать развенчивать.
Миф о формальном ответе
У скептиков демократических инструментов, и в частности электронной петиции, первым же аргументом является продолжение традиции формальных отписок со стороны органов власти. И стоит заметить, что не без основания. Да, государственным органам недостает понимания важности этих инструментов и необходимости реагировать на потребности и запросы общества, скрытые за текстом электронных петиций или простых обращений граждан. Иногда более легко найти в обращении пропущенную запятую, чем увидеть проблему и попробовать ее решить (не без дополнительных баллов к своему политическому рейтингу). Да, возможно, именно вес электронных петиций с их количеством подписантов, а, возможно, скорее даже публичность процесса сбора подписей и дальнейшей обработки петиций повлияли на эту систему отписок и переадресовок, и уже сейчас мы наблюдаем попытки углубиться в суть обращений. Однако не следует забывать, что это одинаково зависит как от государственных органов-адресатов, так и от самих граждан, их политической и правовой культуры. Перед тем, как воспользоваться инструментами демократии, нужно ознакомиться с основными полномочиями органов-адресатов и пытаться попасть в цель, адресуя обращение компетентным органам, а не наугад.
В случае конституционной жалобы, хоть адресат и один — Конституционный Суд, но в целом такие жалобы будут требовать не меньше, а даже больше юридической грамотности и обоснования. Поскольку лица-заявители — участники судебного процесса, которые, как правило, пользуются помощью квалифицированных специалистов, вероятно, что этот риск будет минимизирован, поскольку такие жалобы могут составляться теми же защитниками, адвокатами или юридическими консультантами. И поэтому в данном случае вопрос скорее к адресату — готов ли Конституционный Суд увидеть за каждой такой жалобой настоящие потребности людей, их судьбы, зависящие от качества таких законов, и принимать обоснованные решения?
Миф о горах жалоб
Когда проект электронных петиций был еще на стадии разработки и общественного обсуждения, неоднократно звучали опасения со стороны государственных органов о том, что их отделы по работе с обращениями попросту утонут в море таких петиций. Факт — не утонули, хотя работы и действительно прибавилось. Также бесспорно то, что в начале внедрения этого инструмента потребность общества начать диалог была такой сильной, что за несколько дней мы наблюдали создание нескольких тысяч петиций. Но дальше тенденция пошла на спад, многие острые проблемы уже были озвучены и ожидали на поддержку общества, несколько успешных петиций было принято к рассмотрению, и поэтому часть общества застыла в ожидании результата. Собственно, это прогнозировалось.
Поэтому как ответить на вопрос о том, будет ли шквал конституционных жалоб? Наверное, да, будет. Ведь за эти годы накопилось много судебных дел, в которых граждане уже исчерпали все внутригосударственные средства, и остались два варианта: обращаться в Европейский Суд или подавать конституционную жалобу. Конечно, с целью экономии времени будет подаваться такая жалоба. Но со временем этот поток жалоб ослабнет, и его уровень будет зависеть от качества принятого законодательства. И что главнее всего — в свою очередь, будет влиять на его качество.
Миф об отсутствии результата
Не следует ожидать, что наличие института конституционной жалобы кардинально изменит состояние дел в государстве, существенно повлияет на качество принятого законодательства и на качество правосудия. Бесспорно, в долгосрочной перспективе такое влияние будет присутствовать и будет значительным. Но здесь важно осознавать пределы возможностейи этого инструмента влиять на эти изменения. Согласно представленному проекту изменений в Конституцию, конституционная жалоба может подаваться лишь касательно соответствия законов Конституции Украины. Зато останутся еще миллионы подзаконных актов, которые необходимо будет дополнительно обжаловать, отменять, изменять. И это работа не одного Конституционного Суда, а следовательно, его полномочия будут несколько сужены в решении комплексных проблем. Кроме того, подать такую жалоб может лишь лицо, относительно которого принято судебное решение и применен обжаловаемый закон. Поэтому кто-либо не сможет сразу же подать конституционную жалобу, как только увидит несоответствие закона Конституции, а для прохождение всех судебных инстанций будет требоваться достаточно много времени. Но результат бесспорно будет, хоть он и будет в большей мере зависеть от ожиданий общества. Поэтому важно, чтобы они не были завышенными.
Конституционная жалоба как инструмент демократии может стать еще одним звеном в цепи общенационального диалога, когда общество и государство будут совместно принимать решения и в итоге будут также разделять ответственность за них. Вместе с тем, все будет зависеть преимущественно не от избранных моделей поведения и не от законодательного регулирования, а от желания слышать друг друга и видеть настоящие потребности за томами обращений и жалоб.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не обладает акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
