Я впервые посетил Украину в 2014 году. Я разговаривал со многими людьми, в частности, обсуждал реформу децентрализации, которая тогда только начиналась. Эти дискуссии вдохновили меня написать краткую историю США, чтобы объяснить, что федерализм был не менее важной составляющей успеха Америки, чем демократия, хотя федерализм чаще недооценивается сторонними наблюдателями.
Федерализм означает, что многие решения принимаются на местах и существует сложный баланс полномочий центральных и местных органов власти. Американцы очень осторожно относятся к любым новым идеям, угрожающим изменением баланса власти. Для американцев автономия провинциальных правительств всегда была очень важна, поскольку сами США сформировались во время войны с целью защиты полномочий провинциальных правительств от Британской империи. Хорошей иллюстрацией этого является так называемая «Obamacare» — федеральная программа, в которой правительство взяло на себя больше ответственности по обеспечению медицинского страхования; эта программа была разработана так, чтобы дать штатам много вариантов выбора и не нарушить баланс власти.
На мой взгляд, федерализм является важным условием надлежащего управления. Например, Объединенные Арабские Эмираты или Китай являются странами недемократическими, однако федеральными и достаточно хорошо управляемыми, в то время как Украина является централизованной демократией с вытекающими из централизации проблемами. Одним из важных аспектов федерализма является то, что он предоставляет много возможностей политическим лидерам на местах, а те, кто хорошо работает на властных должностях на местном уровне могут стать сильными претендентами на лидерство на национальном уровне. Следовательно, федерализм снижает барьеры для вхождения в национальную политику и таким образом делает национальную демократию более конкурентной.
Система, в которой лучшим кандидатом на высшую должность является лицо без опыта работы в органах государственного управления, в целом должна вызывать беспокойство. В федеральной демократии можно найти хороших кандидатов на пост президента или премьер-министра среди людей, обладающих определенным политическим опытом или опытом работы в органах власти на государственном или местном уровнях. Дональд Трамп был первым президентом США без предыдущего опыта работы в правительстве, и его президентство стало стрессом для американских политических институтов. Думаю, мы пережили эту угрозу нашей системе в значительной степени именно благодаря федерализму. Авторитарные тенденции вызывают беспокойство в США, однако они носят достаточно локальный характер — трамписты могут пытаться подорвать демократию в около 1/3 округов, где они имеют большинство, однако изменить всю национальную политическую систему гораздо труднее. В любом случае партиям важно иметь офисы в регионах, где они проиграли, для того, чтобы защищать меньшинство, которое за них голосовало.
Защита меньшинства жизненно важна для демократии, хотя в США это стало доминирующей идеей только во второй половине прошлого века. Изначально Конституция США не устанавливала равные права для всех граждан — она разрешала рабство и не предоставляла право голоса афроамериканцам и женщинам. Поправки, внесенные в Конституцию в середине XIX века после гражданской войны, предполагают, что штаты должны обеспечивать равную защиту прав для всех. Значит, федеральное правительство взяло на себя ответственность по защите прав меньшинств и демократии. Это лучший способ гарантировать, что провинциальные правительства не будут злоупотреблять своей властью и не будет возникать никаких форм «феодализма». Лучший способ предотвратить феодализм — это гарантировать всем равные возможности участия в местных выборах, чтобы местные олигархи не смогли избежать ответственности на местном уровне. Это важная задача для национальной власти. Проще говоря, центральное правительство должно использовать свою власть для поддержки демократических прав избирателей, а избиратели могут использовать свои демократические права для контроля за местными элитами.
Такое положение дел может оказаться под угрозой, если чиновники на местах будут пытаться контролировать результаты местных выборов, а центральное правительство не захочет вмешиваться — например, когда органы местного самоуправления оказывают поддержку на выборах также политикам национального уровня. В таком случае, возможно, придется ждать центральную власть, которую будет контролировать партия, отличная от партии, к которой относятся «местные олигархи». Когда такое правительство будет избрано, оно сможет расширить собственную избирательную базу, улучшая защиту права голоса.
Например, федеральное правительство США не защищало права чернокожих избирателей на протяжении многих лет до 1965 года. Линдон Джонсон (президент США в 1963-1968 годах) приложил больше всего усилий для того, чтобы положить конец институционному расизму в США. Он использовал многие правоохранительные полномочия национального правительства для защиты прав чернокожих избирателей и уменьшения влияние местных элит, поддерживающих дискриминационные нормы. Он делал это, чтобы получить больше голосов. Однако это положило начало фундаментальным изменениям социальных норм, и примерно через 50 лет американцы избрали чернокожего президента.
Как ни парадоксально, но такие тектонические изменения может быть сложнее осуществить в централизованной системе, поскольку президент, имеющий централизованную власть, может обратиться ради получения голосов к представителям доминирующей местной элиты. Он может заключить с ними соглашение — они поддержат его на выборах, а он, в свою очередь, назначит их в органы местного самоуправления. Так он попадает в зависимость от «местных олигархов». В истории можно найти множество примеров свержения монархов, терявших поддержку аристократии (давняя форма олигархии). Олигархи имеют общую заинтересованность в сохранении своей власти, поэтому если центральный лидер (президент или король) действует против них, они объединяются и могут сообща его свергнуть. Поэтому лидер государства, который пытался бы навязать новую социальную норму, скорее всего, столкнулся бы с сопротивлением не одного местного лидера, а всех.
Большим преимуществом федерализма является то, что поскольку местные олигархи получают власть от местной власти, а не от центральной, власть в регионах будет время от времени меняться, то есть в отдельных регионах к власти придет оппозиция. Еще одно большое преимущество федерализма состоит в том, что президенту легче преследовать коррумпированных местных чиновников, когда он их не назначал. Президента не обвинят в неудачах на местном уровне, если он не назначал местных чиновников. Напротив, он хочет, чтобы люди доверили ему исправление этих неудач. Это позволяет предположить, что децентрализация увеличивает шансы на переизбрание национального лидера, защищающего права граждан тогда, когда местная власть пытается их нарушить. В то же время, если местные лидеры рискуют быть наказаны за нарушение прав своих избирателей, они постараются хорошо служить гражданам. И, имея хороший послужной список, они могут попробовать баллотироваться в органы национального уровня. Таким образом, федерализм защищает демократию.
Когда эта логика может дать сбой? Одним из примеров является Нигерия, которой свойственно глубокое разграничение по этническому признаку. Здесь успешные местные лидеры могут не стать сильными конкурентоспособными кандидатами на национальное лидерство, если представители других этнических групп не хотят доверять им как национальным лидерам, даже несмотря на то, что последние хорошо зарекомендовали себя на местном уровне. Так этническое разграничение может помешать федерализму обеспечить лучшую демократическую конкуренцию на национальном уровне. Конечно, это не касается Украины, где людей больше беспокоят личностные или профессиональные качества лидера, чем его этническая принадлежность.
Однако что если национальный лидер, вместо того, чтобы защищать права избирателей, заключает соглашение с местными элитами, которые затем поддерживают его и одновременно усиливают собственную власть над гражданами? Как обществу выйти из такого замкнутого круга? Очевидно, будет очень нелегко противостоять широкому заговору широкой коалиции национальных и местных элит, злоупотребляющей своими полномочиями и нарушающей демократические права людей. Однако федеральное разграничение полномочий сделало бы такой сговор менее стабильным благодаря более широким возможностям некоторых представителей местной власти выйти из такой коалиции. Во-первых, некоторые руководители регионов могли бы решить предоставлять лучшие услуги своим гражданам, а затем баллотироваться в органы центральной власти и бросить вызов национальному лидеру, злоупотребляющему своими полномочиями. Другой вариант — национальный лидер мог бы решить защищать местную оппозицию от злоупотреблений со стороны местных олигархов — например, с помощью национальной полиции. Кроме того, граждане могли бы организоваться в новую политическую партию и бросить вызов действующим лидерам, злоупотребляющим властью.
Люди ценят демократию, потому что им нравится иметь возможность привлечь чиновников к ответственности за качество публичных услуг. Поэтому, чтобы получить общенациональную поддержку, партия предпочитает иметь демократических лидеров на местах. Преимущество безоговорочного контроля вашей партией местных властей в одном регионе путем подавления там демократии нивелировалось бы потерей поддержки со стороны избирателей в других регионах, когда местные избиратели увидят, что ваша партия недемократическая. В общенациональной политической системе с сильными политическими партиями любой местный лидер обычно должен согласовывать свои действия с какой-либо из этих партий. Таким образом сильная национальная партийная система может помочь защитить права избирателей по всей стране.
Сейчас, когда Россия снова угрожает эскалацией войны с Украиной, как можно создать реальную угрозу того, что такие действия обойдутся России очень дорого? Полный ответ должен выходить за пределы военной готовности и признать, что децентрализация, расширяющая права и возможности лидеров местных общин, может являться важным фактором национальной обороны. Когда в каждой общине избран лидер, имеющий как реальную долю власти в украинской политической системе, так и доказанную способность мобилизовать граждан для местных политических действий, любой потенциальный захватчик должен понять, что иностранная оккупация столкнется с хорошо организованным и глубоко укоренившимся сопротивлением во всех регионах страны. Таким образом, децентрализация может способствовать усилению защиты национальной целостности Украины. Так что если внешние угрозы вызывают беспокойство, сейчас самое время для внедрения дополнительных реформ, которые усилят полномочия избранных лидеров общин — либо путем увеличения местных бюджетов, либо, возможно, включением их в состав районных советов с реальными управленческими полномочиями на районном уровне.
Украина — важный для США партнер. Американцы очень благосклонно относятся к Украине, потому что украинцы избрали демократию. Мы также поддерживали переход России к демократии, и я твердо верю, что в конечном счете демократическая Украина будет способствовать развитию демократии в России, хотя такая перспектива может показаться угрожающей нынешнему руководству России. Однако я верю, что со временем Россия улучшит отношения со своими соседями — так же, как это сделала Германия, дважды пытавшаяся навязать свое господство на протяжении прошлого века.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
