Реформа железной дороги: инфраструктура и инвестиции

Реформа железной дороги дает возможность углубить интеграцию с Европой. Но у типовой модели европейской реформы есть серьезные недостатки. Уникальные инфраструктурные решения, а также обязательства инвестировать в существующего перевозчика могут обеспечить ренессанс украинской железной дороги. 

Реформирование любой отрасли — непростое дело. Еще сложнее, когда в соответствующей отрасли работают тысячи людей, которые обслуживают миллионы. Даже если бы у железной дороги не было мощного лобби, то, какое количество людей ею пользуется, означает, что любые изменения будут иметь далеко идущие последствия. Хотя технократ может предоставить кучу данных в поддержку своей позиции, его голос весит столько же, сколько и голос сельской бабушки, которая ездит на электричке на рынок — если вы не способны убедить эту бабушку, проект провалится. 

Очевидно, что украинская железнодорожная система остро нуждается в масштабных реформах. Хотя ранее я выступал за более радикальные изменения, сейчас шоковая терапия является плохим решением: нужен широкий политический консенсус. Для обеспечения минимизации потенциальных политических препятствий и дальнейшей интеграции экономики Украины и ЕС, самым лучшим решением мне кажется «европейский» метод реформы.

«Европейская» реформа предусматривает разделение существующей вертикально интегрированной железнодорожной монополии на отдельные компании. В частности, единая государственная компания, которая имеет монополию на инфраструктуру и эксплуатацию поездов, делится на компанию, которая продолжает быть инфраструктурной монополией, и как минимум одну компанию, эксплуатирующую поезда (железнодорожный перевозчик), которая должна конкурировать с другими частными перевозчиками. По всей Европе как инфраструктурная компания, так и перевозчики, как правило, имеют общую государственную материнскую компанию. 

Этот метод может столкнуться с трудностями. Когда эта реформа проводилась в Европе, государственные перевозчики пытались препятствовать конкуренции, чтобы защитить свои собственные интересы. Новым перевозчикам непросто выйти на рынок, поскольку у государства больше оборудования, отраслевого опыта и контактов с клиентами, необходимых для успешной работы. 

Самое главное, что европейская система изначально создает конфликт интересов: хотя все перевозчики используют одни и те же рельсы, материнская компания одного из них является собственником этих рельсов. Это часто приводит к антиконкурентному поведению, поскольку владелец инфраструктуры может использовать свою монополию для принятия инвестиционных и ценовых решений, которые максимизируют прибыль и рыночную власть материнской компании. Результат — искажение конкуренции.

Как Украине решить эти проблемы? Для этого важны другие реформы, которые уже начаты. Отмена перекрестных субсидий является позитивом, хотя, как некоторые отмечают, затягивание с предоставлением прямых субсидий пассажирским перевозкам ударит по политической поддержке реформ. Устранение монополии УЗ на тягу — еще одно существенное улучшение. Но все еще остаются два основных вопроса: инфраструктура и инвестиции в УЗ. Первая является ключевой для экономического успеха реформ; вторые необходимы для обеспечения плавного перехода к новой модели и для светлого будущего УЗ. 

Украина может избежать конфликта интересов, возникающего при совместном контроле над инфраструктурой и оператором перевозок. Европейский опыт ярко доказывает, что обычно это заканчивается плохо, а последнее, что нам сейчас нужно — это заменить одну неэффективную систему другой. Однако существует подход к собственности на инфраструктуру, о котором ранее не говорили: государственно-частное партнерство (ГЧП). 

Хотя это отнюдь не стандартный подход к развитию инфраструктуры, ГЧП были успешно введены в ряде европейских стран, например, Бельгии, Швеции, Португалии и Великобритании. Франция, которой понадобилось 20 лет, чтобы построить свои первые четыре скоростные железнодорожные линии, смогла построить еще четыре линии только за семь лет благодаря ГЧП. Учитывая то, что Украине нужно больше, чем просто одна-две скоростные линии, имеет смысл использовать ГЧП для быстрого привлечения большого объема инвестиций. За основу можно взять австралийскую систему. Государственная корпорация австралийских железнодорожных путей (ARTC) контролирует большинство путей в стране и взимает плату за доступ с перевозчиков. Хотя ARTC является государственной собственностью, она функционирует как независимая корпорация, и любые инвестиции, которые делает правительство, увеличивают капитал этой корпорации. Хотя ARTC была финансово успешной и поддерживала возрождение железных дорог в Австралии, она порой сталкивалась с финансовыми проблемами — а ГЧП может это решить.

Применение этой системы в контексте ГЧП может выглядеть так: инфраструктурная компания, образованная перевозчиками и правительством. Каждый перевозчик имеет возможность инвестировать в инфраструктурные проекты, покупая акции инфраструктурной компании. Как и в случае с ARTC, государственные инвестиции увеличивают государственную долю. Компания устанавливает тарифы на доступ к инфраструктуре с учетом покрытия инвестиционных затрат, принимает инвестиционные решения, а финансирование обеспечивается инфраструктурными активами. Так же, как ARTC, она будет иметь возможность выплачивать дивиденды, что должно увеличить привлекательность инвестиций для перевозчиков. 

Для уменьшения риска олигополистического поведения как инфраструктурной компании, так и операторов перевозок, необходим независимый регулятор транспорта для обеспечения справедливой и прозрачной регуляторной среды. К тому же, правительство должно сохранить контрольную долю в инфраструктурной компании и управлять ею отдельно от УЗ. Барьеры для входа должны оставаться достаточно низкими, поскольку новые операторы имеют право пользоваться сетью по тарифам, преобладающим на рынке, и могут обратиться к независимому регулятору, если инфраструктурная компания будет злоупотреблять своей властью. 

Главное преимущество такой системы — это стимулы для перевозчиков инвестировать в инфраструктуру. Поскольку у них будет возможность участвовать в решениях относительно платы за доступ к инфраструктуре и капитальных вложений. Это также позволит избежать вышеупомянутого конфликта интересов, поскольку не позволит ни одному перевозчику захватить контроль над инфраструктурой. Сохранение участия правительства помогает обеспечить соответствие инвестиций объективным политическим целям, в то время как существование независимого регулятора поможет избежать злоупотреблений рыночной властью, направленных против новых участников и грузоотправителей.

В финансовом плане структура ГЧП будет поддерживать высокий уровень инвестиций. Как полугосударственная организация, она может быть освобождена от определенных налогов, которые «высасывают значительные средства» из компании. Ей также будет легче получить финансирование: инвесторы могут указывать на участие частных компаний, при этом пользуясь поддержкой украинского государства. Как мажоритарный акционер, правительство может гарантировать некоторые долги, освободить компанию от определенных налогов, или и то, и другое. А право собственности или аренды активов будет служить для обеспечения долга и получения доходов для его обслуживания. Впрочем, эта структура все еще предполагает прямые субсидии — она ​​просто делает эти субсидии непредвзятыми, привлекая частный сектор. 

Здесь можно справедливо заметить, что ГЧП может быть невыгодно для инфраструктурной компании, поскольку она все равно будет тратиться на инфраструктуру. Фактически это уже так, поскольку украинское правительство напрямую не субсидирует железнодорожную инфраструктуру [1]. Независимо от того, субсидирует ли правительство железную дорогу через существующую монополию или через ГЧП, оно все равно должно принять решение о субсидиях железной дороги сравнительно с другими видами транспорта. Это решение включает как прямые, так и косвенные субсидии, такие как вышеупомянутые финансирование и налогообложение. 

Создавая инфраструктурную компанию с открытым доступом на условиях ГЧП с участием правительства и железнодорожных перевозчиков, Украина может объединить стимулы государственного и частного секторов, одновременно улучшая инвестиционную среду. Однако независимо от экономики любой предложенной реформы, все еще остается вопрос, как позиционировать УЗ после либерализации. Ответ прост: инвестируйте в УЗ как в «национального флагмана».

Первый шаг, как ни парадоксально, — это освобождение от ненужных активов. УЗ владеет непрофильными активами — в первую очередь, недвижимостью — которые можно продать за наличные. УЗ — а позднее инфраструктурная компания — также может продавать определенные железнодорожные линии отраслям и муниципалитетам, которые используют их, избавляясь от тех, которые не имеют экономического или социального обоснования. Это один из аспектов американской модели, который успешно работает в Европе [2] и может быть использован в Украине. Тем не менее, если политическая цена определенных потерь поставит под вопрос политическую поддержку реформы, УЗ может остаться перевозчиком «последней надежды». 

В то же время государство должно делать прямые инвестиции в УЗ, чтобы подготовить ее к европейскому будущему. Сюда входят инвестиции в локомотивы — например, договор, подписанный с GE, хотя он также будет включать вагоны и предоставление услуг. Чтобы максимально использовать эти инвестиции, УЗ должна одновременно стремиться к операционной эффективности за счет устранения накладных расходов и внедрения проверенных аспектов оперативных стратегий, таких как «перевозка точно по расписанию». Целью этой программы должно быть предоставление возможности УЗ конкурировать по тем же стандартам, что и ее европейские коллеги, такие как Deutsche Bahn и PKP. 

После того как УЗ избавится от лишних активов, получит новые государственные инвестиции и достигнет высокого уровня операционной эффективности, нужно воспользоваться существующим преимуществом на рынке грузовых перевозок. У Украины одна из наиболее развитых сетей грузовых железных дорог в Европе: в 2019 году более 53% всех грузовых тонно-километров были осуществлены железной дорогой. У нее также есть определенные технические преимущества перед Европой, включая вагонные соединения, позволяющие повышать тоннаж и удлинять поезда. 

Это преимущество «сыграет» благодаря географии УЗ, которая предлагает множество природных ресурсов, пригодных к железнодорожным перевозкам, а также стратегическое расположение. Украина выступает важным альтернативным транзитным маршрутом [3] и имеет хорошие связи с другими постсоветскими государствами. Стоит отметить, что железнодорожная колея во многих из этих стран не такая, как в Центральной/Западной Европе (1520 мм против 1435 мм), вследствие чего возникают технические и эксплуатационные сложности, опыта решения которых у европейских операторов мало. Чем раньше УЗ получит опыт конкуренции на железнодорожном рынке европейского типа, тем лучше будет ее положение, когда решение ЕС или экономические реалии заставят такие страны, как Молдова, Беларусь и страны Прибалтики открыть свои железнодорожные рынки. УЗ имеет масштаб, опыт и — надеемся, уже скоро — европейские стандарты, чтобы стать самым лучшим поставщиком услуг для европейской сети калибра 1520 мм. 

Не только бывшие советские страны предлагают УЗ возможности для расширения — у центральной Европы также есть потенциал. Обе значительные ширококолейные линии в центральной Европе, а также планируемая линия в Вену, соединяются с украинской сетью. Эти страны также либерализуют свои железнодорожные рынки, и у УЗ есть естественные преимущества в эксплуатации поездов на этих линиях. Если экономика этого потребует, УЗ может даже рассмотреть возможность работать на 1435 мм колеях в этих странах. 

Общей целью этого плана инвестиций и расширения является поддержка УЗ как национального перевозчика с международными амбициями и стимулирование его к поддержке сложных внутренних реформ. Эти инвестиции будут нести риск коррупции, которая может возникнуть в любой большой государственной компании, но они необходимы для получения политической поддержки и предотвращения краха реформы. Либерализация рынка, которая не предусматривает стимулов для УЗ, рискует столкнуться с политическим сопротивлением и материально-техническим крахом, поскольку УЗ будет вынуждена претерпевать значительные операционные изменения, при этом продолжая бороться с недоинвестированием и неэффективностью. 

Ни одна из этих реформ не будет легкой или гарантированно успешной. Они не являются единственно возможным решением. Но они освещают возможности. Определенные решения, рассмотренные в этой статье, — ГЧП и инвестиции в УЗ — могут быть реализованы независимо от структуры железной дороги после реформы. Смелая политика вполне может привести к ренессансу железной дороги, который будет полезен для всех украинцев, и стать образцом для стран, которые когда-то могут последовать за Украиной. Произойдет это или нет, увидим, но путь выглядит перспективным.