Реформа залізниці: інфраструктура та інвестиції

Реформа залізниці дає можливість поглибити інтеграцію з Європою. Але у типової моделі європейської реформи є серйозні вади. Унікальні інфраструктурні рішення, а також зобов’язання інвестувати в існуючого перевізника можуть забезпечити ренесанс української залізниці. 

Реформування будь-якої галузі — непроста справа. Ще складніше, коли у відповідній галузі працюють тисячі людей, які обслуговують мільйони. Навіть якби залізниця не мала потужного лобі, те, яка кількість людей нею користується, означає, що будь-які зміни матимуть далекосяжні наслідки. Хоча технократ може надати купу даних на підтримку своєї позиції, його голос важить стільки ж, як і голос сільської бабусі, що їздить поїздом на ринок — якщо ви не здатні переконати цю бабусю, проект провалиться.

Очевидно, що українська залізнична система гостро потребує масштабних реформ. Хоча раніше я виступав за більш радикальні зміни, зараз шокова терапія є поганим рішенням: потрібен широкий політичний консенсус. Для забезпечення мінімізації потенційних політичних перешкод та подальшої інтеграції економіки України та ЄС, найкращим рішенням мені видається «європейський» метод реформи.

«Європейська» реформа передбачає розділення існуючої вертикально інтегрованої залізничної монополії на окремі компанії. Зокрема, єдина державна компанія, яка має монополію на інфраструктуру та експлуатацію поїздів, поділяється на компанію, яка продовжує бути інфраструктурною монополією, і принаймні одну компанію, що експлуатує поїзди (залізничний перевізник), яка повинна конкурувати з іншими приватними перевізниками. По всій Європі як інфраструктурна компанія, так і перевізники, як правило, мають спільну державну материнську компанію. 

Цей метод може зіткнутися з труднощами. Коли ця реформа проводилася в Європі, державні перевізники намагалися перешкоджати конкуренції для захисту своїх власних інтересів. Новим перевізникам непросто увійти на ринок, оскільки держава має більше обладнання, галузевого досвіду та контактів з клієнтами, необхідних для успіху.

Найголовніше, що європейська система з самого початку створює конфлікт інтересів: хоча всі перевізники використовують ті самі рейки, материнська компанія одного з них є власником цих рейок. Це часто призводить до антиконкурентної поведінки, оскільки власник інфраструктури може використовувати свою монополію для прийняття інвестиційних та цінових рішень, які максимізують прибуток та ринкову владу материнської компанії. Результат — спотворення конкуренції.

Як Україні вирішити ці проблеми? Для цього важливі інші реформи, які вже розпочато. Скасування перехресних субсидій є позитивом, хоча, як дехто зазначає, затягування з наданням прямих субсидій пасажирським перевезенням вдарить по політичній підтримці реформ. Усунення монополії УЗ на тягу — ще одне суттєве вдосконалення. Але все ще лишаються два основні питання: інфраструктура та інвестиції в УЗ. Перша є ключовою для економічного успіху реформ; другі необхідні для забезпечення плавного переходу до нової моделі та для яскравого майбутнього УЗ.

Україна може уникнути конфлікту інтересів, що виникає при спільному контролі над інфраструктурою та оператором перевезень. Європейський досвід яскраво доводить, що зазвичай це закінчується погано, а останнє, що нам потрібно зараз — це замінити одну неефективну систему іншою. Однак існує підхід до власності на інфраструктуру, про який раніше не говорили: державно-приватне партнерство (ДПП).

Хоча це далеко не стандартний підхід до розвитку інфраструктури, ДПП були успішно впроваджені в низці європейських країн, як-от Бельгія, Швеція, Португалія та Великобританія. Франція, якій знадобилися 20 років, щоб побудувати свої перші чотири швидкісні залізничні лінії, змогла побудувати ще чотири лінії лише за сім років завдяки ДПП. Зважаючи на те, що Україні потрібно більше, ніж просто одна-дві швидкісні лінія, має сенс використовувати ДПП для швидкого залучення великого обсягу інвестицій. За основу можна взяти австралійську систему. Державна корпорація австралійських залізничних колій (ARTC) контролює більшість колій в країні та стягує плату за доступ з перевізників. Хоча ARTC є державною власністю, вона функціонує як незалежна корпорація, і будь-які інвестиції, які робить уряд, збільшують капітал цієї корпорації. Хоча ARTC була фінансово успішною і підтримувала відродження залізниць в Австралії, вона часом страждала від фінансових проблем – а ДПП може це вирішити.

Застосування цієї системи в контексті ДПП може виглядати так: інфраструктурна компанія, утворена перевізниками та урядом. Кожен перевізник має можливість інвестувати в інфраструктурні проекти купуючи акції інфраструктурної компанії. Як і у випадку з ARTC, державні інвестиції збільшують державну частку. Компанія встановлює тарифи на доступ до інфраструктури з урахуванням покриття інвестиційних витрат, ухвалює інвестиційні рішення, а фінансування забезпечується інфраструктурними активами. Так само, як ARTC, вона матиме можливість виплачувати дивіденди, що повинно збільшити привабливість інвестицій для перевізників.

Для зменшення ризику олігополістичної поведінки як інфраструктурної компанії, так і операторів перевезень, необхідний незалежний регулятор транспорту для забезпечення справедливого та прозорого регуляторного середовища. До того ж, уряд має зберегти контрольну частку в інфраструктурній компанії та управляти нею окремо від УЗ. Бар’єри для входу повинні залишатися достатньо низькими, оскільки нові оператори вільні користуватися мережею за тарифами, які переважають на ринку, й можуть звернутися до незалежного регулятора, якщо інфраструктурна компанія зловживатиме своєю владою.

Головна перевага такої системи – це стимули для перевізників інвестувати в інфраструктуру. Оскільки вони матимуть можливість брати участь у рішеннях щодо плати за доступ до інфраструктури та капітальних вкладень. Це також дозволить уникнути вищезгаданого конфлікту інтересів, адже не дозволить жодному перевізнику захопити контроль над інфраструктурою. Збереження участі уряду допомагає забезпечити відповідність інвестицій об’єктивним політичним цілям, тоді як існування незалежного регулятора допоможе уникнути зловживань ринковою владою, спрямованих проти нових учасників та вантажовідправників.

У фінансовому плані структура ДПП підтримуватиме вищий рівень інвестицій. Як напівдержавна організація, вона може бути звільнена від певних податків, які «висмоктують значні кошти» з компанії. Їй також буде легше отримати фінансування: інвестори можуть вказувати на участь приватних компаній, при цьому користуючись підтримкою української держави. Як мажоритарний акціонер, уряд може гарантувати деякі борги, звільнити компанію від певних податків, або і те, й інше. А право власності або оренди активів слугуватиме для забезпечення боргу та отримання доходів для його обслуговування. Втім, ця структура все ще передбачає прямі субсидії — вона просто робить ці субсидії неупередженими, залучаючи приватний сектор.

Тут можна справедливо зауважити, що ДПП може бути невигідним для інфраструктурної компанії, оскільки вона все одно витрачатиметься на інфраструктуру. Фактично це вже так, оскільки український уряд безпосередньо не субсидує залізничну інфраструктуру [1]. Незалежно від того, субсидує уряд залізницю через існуючу монополію чи через ДПП, він все одно повинен ухвалити рішення про субсидії залізниці порівняно з іншими видами транспорту. Це рішення включає як прямі, так і непрямі субсидії, такі як вищезгадані фінансування та оподаткування.

Створюючи інфраструктурну компанію з відкритим доступом на умовах ДПП за участі уряду та залізничних перевізників, Україна може поєднати стимули державного та приватного секторів, одночасно покращуючи інвестиційне середовище. Проте незалежно від економіки будь-якої запропонованої реформи, все ще залишається питання, як позиціонувати УЗ після лібералізації. Відповідь проста: інвестуйте в УЗ як у «національного флагмана».

Перший крок, як не парадоксально, — це звільнення від непотрібних активів. УЗ володіє непрофільними активами — в першу чергу, нерухомістю — які можна продати за готівку. УЗ — а пізніше інфраструктурна компанія — також може продавати певні залізничні лінії галузям та муніципалітетам, які використовують їх, позбуваючись тих, що не мають економічного чи соціального обґрунтування. Це один із аспектів американської моделі, який успішно працює в Європі [2] й може бути використаний в Україні. Тим не менш, якщо політична ціна від певних втрат поставить під питання політичну підтримку реформи, УЗ може залишитися перевізником «останньої надії». 

Водночас держава має робити прямі інвестиції в УЗ, щоб підготувати її до європейського майбутнього. Сюди входять інвестиції в локомотиви — наприклад, договір, підписаний з GE, хоча він також буде включати вагони та надання послуг. Щоб максимально використати ці інвестиції, УЗ повинна одночасно прагнути операційної ефективності за рахунок усунення накладних витрат та впровадження перевірених аспектів оперативних стратегій, таких як «перевезення точно за розкладом». Метою цієї програми повинно бути надання можливості УЗ конкурувати за тими ж стандартами, що й її європейські колеги, такі як Deutsche Bahn та PKP.

Після того як УЗ позбудеться зайвих активів, отримає нові державні інвестиції та досягне високого рівня операційної ефективності, потрібно скористатися існуючою перевагою на ринку вантажних перевезень. Україна має одну з найбільш розвинених мереж вантажних залізниць у Європі: у 2019 році понад 53% усіх вантажних тонно-кілометрів були здійснені залізницею. Вона також має певні технічні переваги перед Європою, включаючи вагонні з’єднання, що дозволяють підвищити тоннаж і робити довші поїзди.

Ця перевага «зіграє» завдяки географії УЗ, яка пропонує безліч природних ресурсів, що придатні до залізничних перевезень, а також стратегічне розташування. Україна виступає важливим альтернативним транзитним маршрутом [3] та має добрі зв’язки з іншими пострадянськими державами. Варто зазначити, що залізнична колія у багатьох із цих країн не така, як у Центральній/Західній Європі (1520 мм проти 1435 мм), внаслідок чого виникають технічні та експлуатаційні виклики, досвіду вирішення яких у європейських операторів мало. Чим раніше УЗ отримає досвід конкуренції на залізничному ринку європейського типу, тим кращим буде її становище, коли рішення ЄС або економічні реалії змусять такі країни, як Молдова, Білорусь та Прибалтика, відкрити свої залізничні ринки. УЗ має масштаб, досвід та — сподіваємось, вже скоро — європейські стандарти, щоб стати найкращим постачальником послуг для європейської мережі калібру 1520 мм.

Не лише колишні радянські країни пропонують УЗ можливості для розширення — центральна Європа також має потенціал. Обидві значні ширококолійні лінії в центральній Європі, а також планована лінія до Відня, з’єднуються з українською мережею. Ці країни також лібералізують свої залізничні ринки, і УЗ має природні переваги в експлуатації поїздів на цих лініях. Якщо економіка цього вимагатиме, УЗ може навіть розглянути можливість працювати на 1435 мм коліях у цих країнах.

Загальною метою цього плану інвестицій та розширення є підтримка УЗ як національного перевізника з міжнародними амбіціями й стимулювання його до підтримки важких внутрішніх реформ. Ці інвестиції нестимуть ризик корупції, яка може виникнути у будь-якій великій державній компанії, але вони необхідні для отримання політичної підтримки та запобігання краху реформи. Лібералізація ринку, яка не передбачає стимулів для УЗ, ризикує зіткнутися з політичним спротивом та матеріально-технічним крахом, оскільки УЗ буде змушена зазнавати значних операційних змін, при цьому продовжуючи боротися із недоінвестуванням та неефективністю.

Жодна з цих реформ не буде легкою або гарантовано успішною. Вони не є єдиним можливим рішенням. Але вони висвітлюють можливості. Певні рішення, розглянуті у цій статті, — ДПП та інвестиції в УЗ — можуть бути реалізовані незалежно від структури залізниці після реформи. Смілива політика цілком може привести до ренесансу залізниці, який буде корисним для всіх українців, і стати зразком для країн, які колись можуть піти слідом за Україною. Станеться це чи ні, побачимо, але шлях виглядає перспективним.