Рынок Земли: Шаг Вперед

Возможная отмена моратория на продажу земли в последнее время стала горячей темой. В этой статье мы описали недостатки нынешней ситуации и предложили три варианта возможного развития событий, с анализом плюсов  и минусов каждого.

VoxUkraine опубликовал первую статью о проблемах земельного рынка, когда эта тема была еще далека от приоритетной. Тогда новая администрация президента и правительство были слишком заняты процессом подготовки к внедрению реформ, уделяя мало внимания земельному вопросу.

Ситуация кардинально изменилась после парламентских выборов 2014 года, подписания коалиционного соглашения и недавнего заявления Президента о пересмотре моратория на продажу сельскохозяйственных земель. Кроме прочего, была создана рабочая группа по земельной реформе при Министерстве аграрной политики и продовольствия и разработаны некоторые ключевые направления реформирования. Международные доноры, местные эксперты, неправительственные организации, члены Парламента и прочие заинтересованные лица открыли обсуждение отмены моратория и других ключевых земельных реформ. Этой дискуссии, однако, не хватает структуры или видения, зачастую она контрпродуктивна.

Впоследствии фокус общественных дебатов неожиданно сместился от вопроса самого существования земельного рынка к вопросу, стоит ли открыть его немедленно (через отмену моратория в январе 2016 года, как зафиксировано в текущем Земельном кодексе) или немного подождать (например, до 2018 года).

Мы рассматриваем в этой статье плюсы и минусы немедленного открытия рынка земли  по сравнению с постепенным. Что более важно, мы считаем, что постепенное открытие этого рынка будет оптимальной стратегией для правительства.

Отправная точка

Украина выходит на земельный рынок с 31,0 млн га сельскохозяйственных земель в частной собственности (согласно Форме №6-ЗЕМ за 2014г. (включая Крым и Севастополь)), 27,4 млн га из которых приходится на пахотные земли. Еще 10,5 млн га сельскохозяйственных земель принадлежат государству. Доля земель в коммунальной собственности незначительна. Большая часть частных земель (приблизительно 27 млн га) была распределена между 6,8 миллионами новых владельцев в форме доли (пая) в бывших коллективных хозяйствах (колхозах). Средний размер такого земельного пая в разных регионах варьировался от 3 до 6 га. Текущее распределение земель не изменилось с 2001 года, когда на продажу сельскохозяйственных земель был впервые наложен мораторий. Это распределение, в высшей степени справедливое (вариации в размере пая очень незначительны), оказалось крайне неэффективным:

• Оно предполагает высокие операционные расходы землепользователей, так как более 20 млн га земель сдано в аренду (ежегодно подписывается порядка 4,7 млн арендных договоров);
• Значительная доля земель культивируется неофициально, и во многих случаях незаконно. Эксперты утверждают, что около 1 млн земельных участков, принадлежат владельцам, которых уже нет в живых (это эквивалент 3-4 млн га земли). Кроме того, многие землевладельцы живут за пределами сельской местности и просто не заботятся о подписании договоров аренды.
• Множество локальных земельных угодий находится под управлением сравнительно небольшого количества операторов, и рыночные возможности владельцев земли ограничены. Это в особенности присуще ситуациям, когда, когда одно поле принадлежит нескольким паевым собственникам. В результате земля недооценена, что приводит к ее чрезмерной эксплуатации (по сравнению с другими средствами производства) и ведет к относительно непродуктивному использованию земельных ресурсов.
• Имущественные права на землю определенны нечетко и защищены очень слабо: множество земель еще вообще не нанесено на государственную кадастровую карту Украины, а среди нанесенных на карту земельных участков зафиксированы многочисленные случаи нахлестов и другие технические ошибки. Миллионы участков, приватизированных до 2004 года не имеют четко обозначенных и/или документально подтвержденных границ, что (в отличие от другой недвижимости) затрудняет в этих случаях само определение предмета собственности.
• Сегодня в Украине действует так называемая двойная система регистрации, ограничения и передачи прав на землю. В земельном кадастре фиксируются физические характеристики земельных участков, а в государственном реестре имущественных прав на недвижимость — права и ограничения связанные с земельными участками (например, владение, аренда, сервитуты). Эта система слишком сложна и неэффективна, и приводит к существенным задержкам регистрации прав на аренду земли.
• И наконец, как отмечалось в ряде публикаций на эту тему, земля не может быть использована в качестве залога, а существующие неопределенности с институциональным механизмом земельного рынка сдерживают долгосрочные инвестиции. Малые и средние производители страдают от этого в наибольшей степени.

Сейчас обсуждается несколько возможных сценариев отмены моратория:

• Отмена моратория с 01.01.2016г.;
• Продление действия моратория до 2018 г. или далее (например, законопроект 2791 предполагает продление моратория до 2020 года);
• Поэтапное введение земельного рынка (гибридный сценарий).

Прежде чем рассматривать плюсы и минусы каждого из этих сценариев, мы подчеркиваем, что независимо от сценария, эффективность рынка главным образом будет зависеть от внедренного формата механизмов и институций (например, от того, будут ли введены ограничения на размер земельных участков, кто будет иметь право на покупку, будут ли существовать какие-либо преимущественные права, какие инструменты будут использоваться для предотвращения спекуляций).

Быстрый старт (отмена моратория в 2016 г.)

Основное преимущество этого сценария в том, что он позволяет использовать политический импульс для продвижения важнейших фундаментальных реформ. Множество примеров мировой истории демонстрируют, что земельная реформа возможна только после революционных перемен в стране. Еще одно преимущество состоит в том, что страна прекратит растрачивать свой сельскохозяйственный потенциал, так как рынок земли будет привлекать инвестиции в аграрный сектор и обеспечит более эффективное распределение земельных ресурсов. Более того, с запуском земельного рынка, государственные учреждения, ответственные за защиту прав собственности (кадастр, реестр прав, суды), окажутся под сильным давлением, что может заставить их оперативно модернизировать и наладить свою систему работы.

Недостатки сценария «быстрого старта» следующие:

• Новые сделки по продаже и ипотеке перегрузят существующую систему регистрации земельных сделок, что, в свою очередь, приведет к задержкам с обработкой, неудовлетворенности и коррупции.
• Ошибки и неполнота кадастровых записей повышают риск мошеннических операций и земельных споров.
• Текущая схема рыночных механизмов еще не до конца разработана и не испробована на практике, что несет риски мошенничества и ошибок, вплоть до агрессивной скупки земельных участков и спекуляций. Многие люди, особенно пенсионеры и малоимущие, не оформляли земельные участки надлежащим образом с определенными и зафиксированными в кадастре границами. Такие люди не готовы становиться участниками формального рынка, и при продаже земли они вынуждены будут предлагать большой дисконт.
• Текущий экономический кризис будет способствовать высокому предложению на рынке земли и заниженным ценам, что поставит в худшие условия категории наиболее обездоленных владельцев земли (пенсионеров, малоимущих). Последние опросы показывают, что около 10-15% владельцев собираются продавать свои участки, что эквивалентно 3-4 млн га. При предполагаемой цене на землю около 1000 USD рыночный спрос должен быть на уровне 3-4 млрд USD, что выглядит нереалистичным. Производители (если их допустят на рынок) вряд ли способны вывести такую сумму из своего оборотного капитала либо сбережений (для сравнения: государственная статистика свидетельствует о прибыли аграрного сектора в 1,8 млрд долларов в 2013 году (до кризиса); общая сумма все профинансированных банковскими кредитами капитальных инвестиций во все отрасли составляла 1,8 млрд долларов; в 2014 году этот показатель упал до 0,8 млрд долларов) Кроме того, это привело бы к снижению инвестиций в новые технологии на много лет вперед. С другой стороны, население после двух лет кризиса и войны тоже вряд ли способно сгенерировать такой объем спроса. Таким образом, цена на землю, скорее всего, упадет ниже вышеупомянутого уровня и останется таковой на протяжении нескольких лет.

Отсрочка (отмена моратория в 2018 году или позже)

Главное преимущество этого подхода заключается в том, что в государства будет достаточно времени для построения институций, улучшения кадастровых записей и преодоления последствий кризиса. Однако, как уже случалось не единожды, 2018 год наступит, а система по-прежнему не будет готова к проведению таких реформ. Более того, к тому времени страна успеет потерять годы более производительного использования земель и множество инвестиционных возможностей. И, наконец, для  продвижения таких радикальных реформ вряд ли найдется достаточная политическая воля перед наступающими выборами.

Поможет ли гибридный сценарий?

Получается, ни один из вышеуказанных сценариев нельзя назвать совершенным. Простая отсрочка реформ, скорее всего, приведет к сохранению «статус-кво». Потенциальное решение, которое поможет объединить преимущества предыдущих подходов и преодолеть некоторые неблагоприятные последствия — поэтапное открытие рынка. Оно предполагает открытие рынка уже в 2016 году, но только в отдельных регионах с наиболее полными кадастровыми записями и политической волей к проведению реформ на местном уровне. Такой подход позволил бы сфокусироваться на тщательном проектировании и адаптации институций нового рынка. Также это позволило бы сконцентрировать усилия по упорядочиванию кадастровых записей на относительно небольшой территории перед самым открытием рынка. Кроме того, это дало бы другим регионам время для подготовки. При этом ограниченное предложение земли привело бы к ускоренному становлению справедливой цены на землю (которая будет соответствовать экономической прибыли от  ее использования). Постепенно другие регионы смогли бы присоединиться к рынку с интервалом в один или два года. И, наконец, гибридный сценарий подготовил бы почву для политического компромисса между сторонниками и противниками земельной реформы.

Следуя той же логике, ограничения для участников рынка, установленные изначально (например, ограничение размеров площадей земельных участков, доступ юридических лиц и иностранцев к рынку земли) могли бы быть постепенно сняты, как только рынок земли станет более зрелым.

Чем меньше на рынке ограничений для сельскохозяйственных производителей, тем сильнее конкуренция и эффективней распределение земельных ресурсов. При этом достаточного уровня социальной справедливости можно достичь, если государство сможет предотвратить мошенничества, защитить права собственности и права наиболее уязвимых групп населения. Информационно-просветительская кампания — необходимая и неотъемлемая часть этого процесса. С этой точки зрения гибридный сценарий обеспечит более широкие возможности для изучения опыта «пилотных» регионов и позволит быстрее достичь справедливой цены.

Суммируя вышеизложенное, страна, скорее всего, окажется в проигрыше, если мораторий будет продлен на тех же условиях, что действуют сейчас. Малые и средние производители, а также жители сел будут наиболее уязвимыми категориями, если сохранится статус-кво. Однако открытие рынка — это не только стратегическое направление для земельных реформ в Украине. Рынок не будет эффективно работать без надлежащей инфраструктуры для проведения сделок и защиты прав собственности. Также существуют проблемы с прозрачностью использования государственных земель, проведения земельных аукционов и т.д. Все эти вопросы должны рассматриваться, как часть стратегии всеобъемлющей реформы утвержденной и осуществляемой правительством в ближайшие несколько лет.