Сближение с Евросоюзом. Обзор реформ за четвертый квартал 2022

В целом за последние три месяца 2022 года мы насчитали 51 важное изменение — это больше, чем в любом другом квартале 2022 года. Среди этих решений только одна антиреформа (закон об ограничении обращения лекарственных средств из РФ или Беларуси), а значит, власть смогла немного оправиться от ударов войны и ускорить реформы.

Ключевые реформы

В четвертом квартале 2022 года ни одно решение не перешло грань +2 балла (из диапазона от -5 до +5), которая, по мнению экспертов, отделяет значительные изменения от менее весомых, однако пять законов получили эту оценку.

Закон о медиа (Индекс реформ 195) был своеобразным «долгостроем», ведь лежал в парламенте с 2020 года, получил более 2350 правок между чтениями и насчитывает около 300 страниц текста. Его принятие было одним из требований ЕС для подтверждения статуса кандидата. Закон вводит требования тематической евродирективы по достижению плюрализма в медиа, защите прав потребителей, доступу к информации о структуре собственности СМИ. Заметным нововведением стало то, что впервые в Украине под регулирование попали интернет-ресурсы и видеосервисы.

Закон о системе общественного здоровья (Индекс реформ 189) выполняет обязательства Украины, зафиксированные в Соглашении об Ассоциации с ЕС. Он на законодательном уровне внедряет понятие «общественное здоровье», описывающее деятельность, направленную на укрепление здоровья, предотвращение болезней и увеличение продолжительности жизни. Закон должен способствовать более эффективному использованию средств в медицинской системе, делая акцент на профилактике болезней. Кроме информационной работы, для этого предусмотрено определение научно обоснованных параметров безопасности (санитарных нормативов и регламентов), классификация химических веществ и государственная регистрация опасных факторов.

Закон о страховании ответственности вместо пожарных проверок (Индекс реформ 191) разрешил предприятиям с низким и средним уровнем опасности заменить проверки страхования гражданской ответственности (предприятиям повышенной опасности это разрешили ещё в 2002 году). Среди плюсов этой идеи — понятный порядок компенсации в случае аварий от страховой компании, уменьшение риска коррупции во время проверок бизнеса, а также возможность уменьшить штат проверяющих в Государственной службе по чрезвычайным ситуациям.

Закон о химической безопасности и управлении химпродукцией (Индекс реформ 195) способствует гармонизации украинского законодательства с европейским в сфере регистрации химических веществ (регламент REACH) и маркировки и упаковки химических веществ (регламент CLP). Для систематизации информации о химических веществах в Украине будут созданы Государственный реестр химических веществ и реестр классификации опасностей и элементов информации об опасности химической продукции.

Последний по порядку, но не количеству общественного внимания, в этом блоке закон о добровольном порядке взятия женщин на военный учет (Индекс реформ 190). Согласно ему женщины медицинских и фармацевтических специальностей подлежат обязательному взятию на военный учет, а другие — по желанию. Этот закон стал ответом на публичный резонанс, вызванный приказом Минобороны, который обязывал женщин более 300 профессий встать на военный учет.

По нулям

В четвертом квартале один закон получил от экспертов отметку в 0 баллов.

Закон о почтовой связи (Индекс реформ 193) является шагом к гармонизации украинского и европейского почтового законодательства и существенно обновляет законодательство. Наконец были отделены услуги почтовой связи от услуг доставки, выписаны функции «назначенного оператора почтовой связи», предоставляющего универсальные (обязательные по всей Украине) услуги, увеличивается инклюзивность почтовых услуг — запускаются отправки для слепых, выполненные рельефным шрифтом.

Среди минусов регуляции, из-за которых общая оценка закона составила 0 баллов: чрезмерное (выше требований европейской директивы) увеличение полномочий регулятора — Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах электронных коммуникаций, радиочастотного спектра и предоставления услуг почтовой связи — а именно возможность контроля деятельности и доступ к финансовым данным не только поставщика универсальных услуг, но и всех других операторов. Другой недостаток закона, по мнению его критиков, — уменьшение конкуренции на рынке. Он фиксирует в определении «назначенного оператора почтовой связи» норму о том, что тот получит исключительные права на определенные виды деятельности в сфере почтовых услуг. Также закон устанавливает, что международные почтовые отправления на таможенный контроль могут предъявлять только назначенный почтовый оператор и почтовые операторы, зарегистрированные во Всемирном почтовом союзе — это Meest и Укрпочта.

Антиреформа

В конце года только одно событие получило негативную оценку — закон об ограничении обращения лекарственных средств из РФ или Беларуси (-1 балл, Индекс реформ 189). Несмотря на благородную цель, зафиксированную в пояснительной записке — запретить в Украине обращение лекарств, произведенных в РФ или Беларуси, — сам закон выписан так, что сделал возможным запрет практически любого лекарства.

Так, под запрет могут попасть лекарства, если хотя бы одно юрлицо в цепочке производителей, поставщиков или их обособленных представительств связано с юрлицами, производящими лекарства или осуществляющими сделки на территории государств-агрессоров. То есть был создан инструмент, позволяющий запретить лекарства, произведенные в любой стране, если условно «краска для упаковки берется где-то на территории россии или беларуси», объяснила Инна Иваненко, «Пациенты Украины». НАПК указало на то, что этот закон содержит коррупционные риски, а значит требует доработки.

Что изменилось в ключевых сферах?

Индекс реформ отслеживает регуляторные изменения в шести направлениях: государственное управление, государственные финансы, монетарная система, бизнес-среда, энергетика, человеческий капитал. В четвертом квартале больше всего продвинулись вперед «Бизнес среда», «Человеческий капитал» и «Государственное управление». Ниже — о том, благодаря каким ключевым решениям они оказались в топе.

Бизнес среда

В третьем квартале власть приняла 22 важных регуляции в сфере «Бизнес среда». Половину из них инициировали депутаты Верховной Рады (11), девять реформ на счету Кабинета Министров, две — Президента.

Среди ключевых поднаправлений, которые продвинулись вперед в этой сфере — защита интеллектуальной собственности и безопасность продукции.

Защита интеллектуальной собственности. В конце года Верховная Рада приняла закон об авторском праве и смежных правах (+1,5 балла, Индекс реформ 195), который имплементирует в законодательство Украины ряд европейских директив и международных соглашений. Он осовременивает перечень объектов авторского права (добавляя к ним музыкально-световые шоу, цирковые представления, ландшафтные образования, театральные постановки, художественную ковку и т.п.), добавляет в законодательство понятие сиротских произведений (правовладельцы которых не идентифицированы) и в целом регулирует механизмы охраны объектов авторского права и срок действия такого права. Вдобавок к нему в декабре был подписан закон, увеличивающий штрафы за нарушение авторского права (+1 балл, Индекс реформ 195). Он увеличивает штраф за незаконное использование объекта авторского права с 10-200 до 50-300 (сейчас это 850-5100 грн) не облагаемых налогом минимумов доходов граждан (нмдг), а за незаконное воспроизводство объектов авторского права штраф увеличился с 200-1000 до 300-1000 нмдг. Закон также отменяет ответственность за отсутствие маркировки аудио и видео, компьютерных программ контрольными марками.

В этом же квартале были приняты дерегуляционный закон, упрощающий процесс регистрации сортов растений (+1 балл, Индекс реформ 194), закон о защите географических брендов для пищевых продуктов (+1,3 балла, Индекс реформ 189), расширяющий терминологию и определяющий условия предоставления правовой охраны географическим указаниям, используемым для с/х продукции и продуктов питания, и закон о географических указаниях спиртных напитков (+1 балл, Индекс реформ 195), устанавливающий правила использования географических указаний для алкоголя и особенности использования и защиты таких названий. Так, отдельный производитель алкогольного напитка имеет право на регистрацию географического указания, если он является единственным производителем такого напитка в определенном географическом месте, а территория, на которой производится напиток, отличается от близлежащих территорий и это влияет на характеристики напитка. Также регистрировать название могут группы производителей (даже из разных государств) или государство.

Охрана окружающей среды и химическая безопасность. Кроме вышеупомянутого закона о химической безопасности, в этот блок попали еще несколько свежих регуляций. В ноябре Владимир Зеленский подписал закон о безопасности материалов, контактирующих с пищевыми продуктами (+1 балл, Индекс реформ 192). Он устанавливает общие требования к свойствам и маркировке материалов, предназначенных для использования с пищевыми продуктами, и создает государственный реестр веществ, разрешенных к такому использованию. Также закон устанавливает необходимость государственной регистрации процесса переработки пластика и требования к безопасности и ответственных за её обеспечение для предметов из переработанного пластика.

Закон, регулирующий обращение с пестицидами и агрохимикатами (+1,1 балл, Индекс реформ 195) гармонизирует украинское законодательство с европейским, создавая общую терминологию, маркировку, требования лицензирования упаковки и производства химикатов и государственной регистрации таких веществ. На министерство, имеющее мандат охраны окружающей среды, возложена задача формировать и публиковать в открытом доступе план государственных испытаний и научных исследований пестицидов. Закон также инициирует создание реестра разрешенных в Украине пестицидов, который будет открытым и бесплатным для пользователей (порядок ведения реестра позже будет утвержден Кабмином).

Закон о Национальном реестре выбросов и переносе загрязнителей (+1 балл, Индекс реформ 189) предусматривает создание онлайн-карты, на которой будут обозначены загрязняющие окружающую среду предприятия и данные о выбросах и отходах каждого объекта. Это позволит сделать мониторинг выбросов более прозрачным и дать общественности инструмент для отслеживания выбросов и адвокатирования уменьшения промышленного загрязнения.

Человеческий капитал

Через три месяца мы зафиксировали 11 важных изменений в этой сфере. Шесть из них были инициированы Верховной Радой, четыре — Кабинетом Министров, еще одна — президентом.

Здоровье. В дополнение к вышеупомянутым законам об общественном здоровье и запрете лекарств из РФ и Беларуси в этой сфере произошли ещё три изменения. Закон об усилении контроля за отпуском лекарственных средств (+1,5 балла, Индекс реформ 191) запретил отпускать рецептурные лекарства без рецепта, а также по рецепту, выписанному с нарушением требований законодательства или у которого истек срок действия. Закон распространяет эти нормы на наркотические средства и психотропные вещества. Летом 2022 года обязательный рецепт для отпуска лекарства ввели для антибиотиков. Этот шаг является подготовкой к полному переходу Украины на электронные рецепты на лекарства. Изменения вступают в силу через три месяца после окончания военного положения.

В Украине запустили систему экстренной помощи по единому номеру 112 (+1 балл, Индекс реформ 189). Фактически это «единое окно», позволяющее одним звонком передать информацию другим службам, оказывающим населению экстренную помощь (101 — служба спасения (пожарные), 102 — полиция, 103 — экстренная медицинская помощь, 104 — служба газа).

Закон о государственной регистрации геномной информации человека (+1 балл, Индекс реформ 191) является частью ратификации в Украине Конвенции Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия. Сбор геномной информации и её хранение в электронном реестре должны помочь раскрытию преступлений, идентификации людей, которые в результате своего состояния не могут сообщить информацию о себе, и идентификации погибших. Законом предусмотрена обязательная регистрация геномной информации.

Обязательной государственной регистрации подлежит геномная информация подозреваемых и осужденных за тяжкие преступления, неопознанных останков людей, пропавших без вести, людей, которые по состоянию здоровья не могут сообщить информацию о себе. Все остальные могут добровольно регистрировать свою геномную информацию.

Рынок труда. В четвертом квартале власть продолжила работать над усовершенствованием регулирования рынка труда. Для привлечения большего количества людей на рынок труда были смягчены требования при привлечении на работу иностранных работников (+1 балл, Индекс реформ 190). Закон отменяет необходимость платить иностранцам минимум пять минимальных зарплат, если они вовлечены в работу общественных или благотворительных организаций, или 10 минимальных зарплат в других сферах. Также закон уточнил правила работы иностранцев по совместительству. Еще один закон, направленный на оживление рынка труда — новый порядок стимулирования трудоустройства безработных (+1 балл, Индекс реформ 191) вводит для работодателей компенсацию за трудоустройство безработных (по направлению Центра занятости) в размере ЕСВ за этих лиц (но не более двойного размера минимального взноса) сроком на 12 месяцев. Условие — человек должен работать на предприятии не менее двух лет. При трудоустройстве безработных, которым осталось менее 5 лет до ухода на пенсию, работодателю готовы компенсировать до 50% фактических затрат на оплату труда, но не больше размера минимальной заработной платы.

Закон о противодействии травле на работе (+1 балл, Индекс реформ 194) гармонизирует украинское антидискриминационное законодательство с европейским. Он вводит в украинское законодательство понятие «моббинг (травля)» и определяет возможные формы психологического и экономического давления на работников, а также возлагает на работодателя ответственность за обеспечение безопасности и защиты физического и психического здоровья работников. В случае доказанного факта моббинга в суде пострадавший может претендовать на моральную компенсацию, а также выходное пособие в размере не менее трехмесячного среднего заработка в случае увольнения.

Государственное управление

В этом направлении мониторинга мы выделили одиннадцать важных изменений. Шесть реформ инициировала Верховная Рада, четыре — Кабинет Министров, еще две на счету президента.

Государственная собственность. Депутаты продолжают искать пути более эффективного использования госимущества. В ноябре ВРУ разблокировала приватизацию госимущества под налоговым залогом (+1 балл, Индекс реформ 193) при условии, что покупатель погасит налоговый долг по этому имуществу в течение шести месяцев с момента приватизации. Призван улучшить процесс использования госимущества и закон о продаже и аренде имущества госпредприятий через электронные аукционы (+1 балл, Индекс реформ 195).

Право. В четвертом квартале Верховная Рада приняла долгожданный закон об изменениях в порядке отбора судей Конституционного суда (+0,5 балла, Индекс реформ 195). Несмотря на важность и наличие в перечне требований для начала переговоров Украины о вступлении в ЕС, этот закон получил не очень высокий балл от экспертов — ведь в нем не предусмотрено влияние общественности и международных экспертов на отбор судей. Конкурсная комиссия будет состоять из представителей правительства, президента, ВРУ и съезда судей. Без внешних экспертов у коррумпированных судей значительно увеличиваются шансы попасть в КСУ. О необходимости изменить закон заявляли и представители Еврокомиссии. Еще одна новость в этой сфере — присоединение Украины к Европейской организации публичного права (+1 балл, Индекс реформ 190). Это позволяет привлекать специалистов этой организации к помощи в адаптации украинского законодательства к европейскому на пути вступления в ЕС.

Культура. В конце года Верховная Рада проголосовала за евроинтеграционный закон о национальных меньшинствах (сообществах) (+1 балл, Индекс реформ 195), написанный в соответствии с Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств. Закон устанавливает, что национальные меньшинства являются «неотъемлемыми, интегрированными и органическими частями украинского общества», а их — культура частью украинской культуры. Представители нацменьшинств имеют право на самоидентификацию, сохранение собственного языка и культурной самобытности, образование на родном языке, а государство должно обеспечивать эти права, в частности через продвижение истории и культуры нацменьшинств, проведение культурных мероприятий и финансирование из бюджета мероприятий для развития сообществ. В каждой области должен быть создан Центр национальных меньшинств. На время военного положения и шести месяцев после его отмены меньшинствам, идентифицирующим себя по этническому происхождению с государством-агрессором, запрещено пользоваться определенными правами нацменьшинств — это касается права мирных собраний и создания общественных объединений нацменьшинств, финансирования мероприятий сообщества из бюджета, вхождения в состава межправительственных двусторонних комиссий по вопросам обеспечения прав и свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и т.д.

Соцзащита. Главным событием в этом направлении стало объединение Пенсионного фонда и Фонда социального страхования (+0,8, Индекс реформ 190). Одной из целей этого шага было уменьшение административных расходов на содержание двух структур, занимающихся социальным страхованием. Закон предусматривает создание единой информационной системы и единой системы управления средствами для обеспечения выплат пенсий и страховых выплат для работающих граждан (временная потеря трудоспособности, выплаты, связанные с беременностью и родами и т.п.).

Кто наибольший реформатор?

В четвертом квартале 2022 года лидером в принятии реформ стала Верховная Рада — 26 регуляций, на втором месте Кабинет Министров — на его счету 19 инициированных законов и принятых постановлений. Шесть инициированных реформ на счету Президента, два важных постановления принял НБУ.

По сравнению с предыдущим кварталом в четвертом квартале 2022 года:

• количество важных нормативных актов выросло с 47 до 51;
• средняя оценка раунда упала с 0,9 до 0,7 балла;
• средняя оценка события уменьшилась с +1,2 балла до +1 балла из диапазона от -5 до +5.

За прошлый год Украина сделала большой шаг в гармонизации собственного законодательства с европейским. В конце года были приняты широко обсуждаемые законы о медиа, о нацменьшинствах, о принципах отбора судей Конституционного суда. Однако это только первые шаги. Хорошо, что ЕС «привязал» свое финансирование (18 млрд евро) на 2023 год к реформам (хотя реформы нужны прежде всего Украине, мы, к сожалению, часто об этом забываем). В список традиционно попали обеспечение работы антикоррупционных органов и судебная реформа. Также ЕС ожидает от Украины в 2023 году начала реформы правоохранительных органов, криминализации контрабанды в значительных размерах и сохранения за ГП «Медицинские закупки Украины» закупочных функций на национальном уровне.