Наближення до ЄС. Огляд реформ за четвертий квартал 2022

Загалом за останні три місяці 2022 року ми нарахували 51 важливу зміну — це більше, ніж у будь-якому іншому кварталі 2022 року. Серед цих рішень лише одна антиреформа (закон про обмеження обігу лікарських засобів з рф чи Білорусі), а отже, влада змогла трохи оговтатися від ударів війни і пришвидшити реформи.

Ключові реформи

У четвертому кварталі 2022 року жодне рішення не перетнуло межу +2 бали (з діапазону від -5 до +5), яка, на думку експертів, відділяє значні зміни від менш вагомих, однак 5 законів отримали цю оцінку.

Закон про медіа (Індекс реформ 195) був своєрідним “довгобудом”, адже лежав у парламенті з 2020 року, отримав понад 2350 правок між читаннями та налічує близько 300 сторінок тексту. Його ухвалення було однією з вимог ЄС для підтвердження статусу кандидата. Закон впроваджує вимоги тематичної євродирективи з досягнення плюралізму в медіа, захисту прав споживачів, доступу до інформації про структуру власності ЗМІ. Помітним нововведенням стало те, що вперше в Україні під регулювання потрапили інтернет-ресурси та відеосервіси.

Закон про систему громадського здоров’я (Індекс реформ 189) виконує зобов’язання України, зафіксовані у Угоді про Асоціацію з ЄС. Він на законодавчому рівні впроваджує поняття «громадське здоров’я», яке описує діяльність, спрямовану на зміцнення здоров’я, запобігання хворобам та збільшення тривалості життя. Закон має сприяти більш ефективному використанню коштів у медичній системі, роблячи акцент на профілактиці хвороб. Окрім інформаційної роботи для цього передбачено визначення науково обгрунтованих параметрів безпечності (санітарних нормативів та регламентів), класифікація хімічних речовин та  державна реєстрація небезпечних факторів.

Закон про страхування відповідальності замість пожежних перевірок (Індекс реформ 191) дозволив підприємствам із низьким та середнім рівнем небезпеки замінити перевірки на страхування цивільної відповідальності (підприємствам підвищеної небезпеки це дозволили ще у 2002 році). Серед плюсів цієї ідеї — зрозумілий порядок компенсації у випадку аварій від страхової компанії, зменшення ризику корупції під час перевірок бізнесу, а також можливість зменшити штат перевіряючих у Державній службі з надзвичайних ситуацій.

Закон про хімічну безпеку та управління хімпродукцією (Індекс реформ 195) сприяє гармонізації українського законодавства з європейським у сфері реєстрації хімічних речовин (регламент REACH) та маркування і пакування хімічних речовин (регламент CLP). Для систематизації інформації про хімічні речовини в Україні будуть створені Державний реєстр хімічних речовин та реєстр класифікації небезпек та елементів інформації про небезпеку хімічної продукції.

Останній за порядком, але не суспільною увагою, в цьому блоці закон про добровільний порядок взяття жінок на військовий облік (Індекс реформ 190). За ним жінки медичних та фармацевтичних спеціальностей підлягають обов’язковому взяттю на військовий облік, а інші — за бажанням. Цей закон став відповіддю на публічний резонанс, який був викликаний наказом Міноборони, який зобов’язував жінок понад 300 професій стати на військовий облік.

По нулях

У четвертому кварталі один закон отримав від експертів оцінку у 0 балів.

Закон про поштовий зв’язок (Індекс реформ 193) є кроком до гармонізації українського та європейського поштового законодавства та суттєво оновлює законодавство. Нарешті були відділені послуги поштового зв’язку від послуг доставки, виписані функції «призначеного оператора поштового зв’язку», який надаватиме  універсальні (обов’язкові по всій України) послуги, збільшується інклюзивність поштових послуг — запускаються відправлення для сліпих, виконані рельєфним шрифтом. 

Серед мінусів регуляції, через які загальна оцінка закону склала 0 балів: надмірне (понад вимоги європейської директиви) збільшення повноважень регулятора — Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку — а саме можливість контролю діяльності та доступ до фінансових даних не тільки надавача універсальних послуг, але і всіх інших операторів. Інший недолік закону, на думку його критиків, — зменшення конкуренції на ринку. Він фіксує у визначені «призначеного оператора поштового зв’язку» норму про те, що той отримає виключні права на певні види діяльності у сфері поштових послуг. Також закон встановлює, що міжнародні поштові відправлення на митний контроль можуть пред’являти лише призначений поштовий оператор та поштові оператори, що зареєстровані у Всесвітньому поштовому союзі — наразі це Meest та Укрпошта.

Антиреформа

Наприкінці року лише одна подія отримала негативну оцінку — закон про обмеження обігу лікарських засобів з рф або Білорусі (-1 бал, Індекс реформ 189). Попри благородну мету, зафіксовану у пояснювальній записці — заборонити в Україні обіг ліків, вироблених в рф чи Білорусі, — сам закон виписаний так, що зробив можливим заборону практично будь-яких ліків. 

Так, під заборону можуть потрапити ліки, якщо хоча б одна юрособа у ланцюжку виробників, постачальників чи їхніх відокремлених представництв пов’язана з юрособами, що виробляють ліки чи здійснюють правочини на території держав-агресорів. Тобто був створений інструмент, який дозволяє заборонити ліки, вироблені у будь-якій країні, якщо умовно «фарба для упаковки береться десь на території росії чи білорусі», пояснила  Інна Іваненко, «Пацієнти України». НАЗК вказало на те, що цей закон містить корупційні ризики, а отже потребує доопрацювання.

Що змінилося у ключових сферах?

Індекс реформ відстежує регуляторні зміни у шести напрямках: державне управління, державні фінанси, монетарна система, бізнес середовище, енергетика, людський капітал. У четвертому кварталі найбільше просунулися вперед «‎Бізнес середовище», «Людський капітал» та «‎Державне управління». Далі про те, завдяки яким ключовим рішенням вони опинилися у топі.

Бізнес середовище

У третьому кварталі влада ухвалила 22 важливих регуляції у сфері «‎Бізнес середовище». Половину з них ініціювали депутати Верховної Ради (11), дев’ять реформ на рахунку Кабінету Міністрів, дві — Президента.

Серед ключових піднапрямків, що просунулися вперед у цій сфері, — захист інтелектуальної власності та безпека продукції.

Захист інтелектуальної власності. Наприкінці року Верховна Рада ухвалила закон про авторське право і суміжні права (+1,5 бала, Індекс реформ 195), який імплементує у законодавство України низку європейських директив та міжнародних угод. Він осучаснює перелік об’єктів авторського права (додаючи до них музично-світлові шоу, циркові вистави, ландшафтні утворення, театральні постановки, художню ковку та тому подібне), додає у законодавство поняття сирітських творів (правовласники яких не ідентифіковані) і в цілому врегульовує механізми охорони об’єктів авторського права та строк чинності такого права. На додачу до нього у грудні був підписаний закон, що збільшує штрафи за порушення авторського права (+1 бал, Індекс реформ 195). Він збільшує штраф за незаконне використання об’єкту авторського права з 10-200 до 50-300 (зараз це 850-5100 грн) неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (нмдг), а за незаконне відтворення об’єктів авторського права штраф збільшився з 200-1000 до 300-1000 нмдг. Також закон скасовує відповідальність за відсутність маркування аудіо та відео, комп’ютерних програм контрольними марками.

В цьому ж кварталі були ухвалені дерегуляційний закон, який спрощує процес реєстрації сортів рослин (+1 бал, Індекс реформ 194), закон про захист географічних брендів для харчових продуктів (+1,3 бала, Індекс реформ 189), який розширює термінологію та визначає умови надання правової охорони географічним зазначенням, що використовуються для с/г продукції та продуктів харчування, та закон про географічні зазначення спиртних напоїв (+1 бал, Індекс реформ 195), який встановлює правила використання географічних зазначень для алкоголю та особливості використання і захисту таких назв. Так, окремий виробник алкогольного напою має право на реєстрацію географічного зазначення, якщо він є єдиним виробником такого напою у певному географічному місці, а територія, на якій виробляється напій, відрізняється від прилеглих територій, і це впливає на характеристики напою. Також реєструвати назву можуть групи виробників (навіть із різних держав) або держава.

Захист навколишнього середовища та хімічна безпека. Окрім вищезгаданого закону про хімічну безпеку, в цей блок потрапило ще кілька свіжих регуляцій. У листопаді Володимир Зеленський підписав закон про безпечність матеріалів, які контактують з харчовими продуктами (+1 бал, Індекс реформ 192). Він встановлює загальні вимоги до властивостей та маркування матеріалів, призначених для використання з харчовими продуктами, та створює державний реєстр речовин, дозволених для такого використання. Також закон встановлює необхідність державної реєстрації процесу переробки пластику,і вимоги до безпечності та відповідальних за її забезпечення для предметів з переробленого пластику.

Закон, що регулює поводження з пестицидами і агрохімікатами (+1,1 бал, Індекс реформ 195) гармонізує українське законодавство з європейським, створюючи спільну термінологію, маркування, вимоги ліцензування пакування та виробництва хімікатів та державної реєстрації таких речовин. На міністерство, що має мандат охорони навколишнього середовища, покладене завдання формувати та публікувати у відкритому доступі план державних випробувань і наукових досліджень пестицидів. Закон також ініціює створення реєстру дозволених в Україні пестицидів, який буде відкритим та безкоштовним для користувачів (порядок ведення реєстру пізніше буде затверджений Кабміном).

Закон про Національний реєстр викидів та перенесення забруднювачів (+1 бал, Індекс реформ 189) передбачає створення онлайн-мапи, на якій будуть позначені підприємства, що забруднюють навколишнє середовище, та дані про викиди і відходи кожного об’єкта. Це дозволить зробити моніторинг викидів більш прозорим та дати громадськості інструмент для відстеження викидів та адвокатування зменшення промислового забруднення. 

Людський капітал

За три місяці ми зафіксували 11 важливих змін у цій сфері. Шість із них були ініційовані Верховною Радою, чотири  — Кабінетом Міністрів, ще одна — президентом.

Здоров’я. На додачу до вищезгаданих законів про громадське здоров’я та заборону ліків з рф та Білорусі у цій сфері відбулися ще три зміни. Закон про посилення контролю за відпуском лікарських засобів (+1,5 бала, Індекс реформ 191) заборонив відпускати рецептурні ліки без рецепта, а також за рецептом, який виписаний з порушенням вимог законодавства або у якого закінчився строк дії. Закон поширює ці норми на наркотичні засоби і психотропні речовини. Влітку 2022 року обов’язковий рецепт для відпуску ліків впровадили для антибіотиків. Цей крок є підготовкою до повного переходу України на електронні рецепти на ліки. Зміни вступають в силу через три місяці після закінчення воєнного стану.

В Україні запустили систему екстреної допомоги за єдиним номером 112 (+1 бал, Індекс реформ 189). Фактично це «єдине вікно», яке дозволяє одним дзвінком передати інформацію іншим службам, що надають населенню екстрену допомогу (101 — служба порятунку (пожежники), 102 — поліція, 103 — екстрена медична допомога, 104 — служба газу).

Закон про державну реєстрацію геномної інформації людини (+1 бал, Індекс реформ 191) є частиною ратифікації в Україні Конвенції Ради Європи про захист дітей від сексуальної експлуатації та сексуального насильства. Збір геномної інформації та її зберігання в електронному реєстрі має допомогти розкриттю злочинів, ідентифікації людей, які внаслідок свого стану не можуть повідомити інформацію про себе, та ідентифікації загиблих. Законом передбачена обов’язкова реєстрація геномної інформації 

Обов’язковій державній реєстрації підлягає геномна інформація підозрюваних та засуджених за тяжкі злочини, невпізнаних останків людей, зниклих безвісті, людей, що за станом здоров’я не можуть повідомити інформацію про себе. Всі інші можуть добровільно реєструвати власну геномну інформацію.

Ринок праці. У четвертому кварталі влада продовжила працювати над удосконаленням регулювання ринку праці. Для залучення більшої кількості людей до лав робочої сили були пом’якшені вимоги при залученні на роботу іноземних працівників (+1 бал, Індекс реформ 190). Він скасовує необхідність платити іноземцям щонайменше п’ять мінімальних зарплат, якщо вони залучені до роботи громадських чи благодійних організацій, або 10 мінімальних зарплат в інших сферах. Також закон уточнив правила роботи іноземців за сумісництвом. Ще один закон, спрямований на пожвавлення ринку праці, — новий порядок стимулювання працевлаштування безробітних (+1 бал, Індекс реформ 191) впроваджує для роботодавців компенсацію за працевлаштування безробітних (за направленням Центру зайнятості) у розмірі ЄСВ за цих осіб (але не більше подвійного розміру мінімального внеску) на термін 12 місяців. Умова – людина має працювати на підприємстві не менше двох років. При працевлаштуванні безробітних, яким залишилося менше 5 років до виходу на пенсію, роботодавцю готові компенсувати до 50% фактичних витрат на оплату праці, але не більше розміру мінімальної заробітної плати.

Закон про протидію цькуванню на роботі (+1 бал, Індекс реформ 194) гармонізує українське антидискримінаційне законодавство з європейським. Він вводить в українське законодавство поняття «мобінг (цькування)» та визначає можливі форми психологічного та економічного тиску на працівників, а також покладає на роботодавця відповідальність за забезпечення безпеки і захисту фізичного та психічного здоров’я працівників. У випадку доведення факту мобінгу в суді постраждалий може претендувати на моральну компенсацію, а також вихідну допомогу в розмірі не менше тримісячного середнього заробітку у разі звільнення.

Державне управління

В цьому напрямі моніторингу ми виділили одинадцять важливих змін. Шість реформ ініціювала Верховна Рада, чотири — Кабінет Міністрів, ще дві на рахунку президента. 

Державна власність. Депутати продовжують шукати шляхи більш ефективного використання держмайна. У листопаді ВРУ розблокувала приватизацію держмайна під податковою заставою (+1 бал, Індекс реформ 193) за умови, що покупець погасить податковий борг за цим майном протягом шести місяців від моменту приватизації. Покликаний покращити процес використання держмайна і закон про продаж та оренду майна держпідприємств через електронні аукціони (+1 бал, Індекс реформ 195).

Право. У четвертому кварталі Верховна Рада ухвалила довгоочікуваний закон про зміни у порядок відбору суддів Конституційного суду (+0,5 бала, Індекс реформ 195). Попри важливість та наявність у переліку вимог для початку перемовин України про вступ до ЄС цей закон отримав не дуже високий бал від експертів – адже в ньому не передбачений вплив громадськості та міжнародних експертів на відбір суддів. Конкурсна комісія складатиметься з представників уряду, президента, ВРУ та з’їзду суддів. Без зовнішніх експертів у корумпованих суддів значно збільшуються шанси потрапити до КСУ. Про необхідність змінити закон заявляли і представники Єврокомісії. Ще одна новина у цій сфері — приєднання України до Європейської організації публічного права (+1 бал, Індекс реформ 190). Це дозволяє залучати спеціалістів цієї організації для допомоги з адаптацією українського законодавства до європейського на шляху вступу до ЄС.

Культура. Наприкінці року Верховна рада проголосувала за євроінтеграційний закон про національні меншини (спільноти) (+1 бал, Індекс реформ 195), написаний у відповідності до Рамкової конвенції про захист національних меншин. Закон встановлює, що національні меншини є «невід’ємними, інтегрованими та органічними частинами українського суспільства», а їхня культура — частиною української культури. Представники нацменшин мають право на самоідентифікацію, збереження власної мови та культурної самобутності, освіту рідною мовою, а держава має забезпечувати ці права, зокрема через просування історії та культури нацменшин, проведення культурно-мистецьких заходів та фінансування з бюджету заходів для розвитку спільнот. У кожній області має бути створено Центр національних меншин. На час воєнного стану та 6 місяців після його скасування меншинам, що ідентифікують себе за етнічним походженням з державою-агресором, заборонено користуватися певними правами нацменшин — це стосується права мирних зібрань та створення громадських об’єднань нацменшин, фінансування заходів спільноти з бюджету, входження до складу міжурядових двосторонніх комісій з питань забезпечення прав і свобод осіб, які належать до національних меншин, тощо.

Соцзахист. Головною подією у цьому піднапрямку стало об’єднання Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування (+0,8, Індекс реформ 190). Однією з цілей цього кроку було зменшення адміністративних видатків на утриманні двох структур, які займаються соціальним страхуванням. Закон передбачає створення єдиної інформаційної системи та єдиної системи управління коштами для забезпечення виплат пенсій та страхових виплат для працюючих громадян (тимчасова втрата працездатності, виплати, пов’язані з вагітністю та пологами, тощо).

Хто найбільший реформатор?

У четвертому кварталі 2022 року лідером в ухваленні реформ стала Верховна Рада — 26 регуляцій, на другому місці Кабінет Міністрів — на його рахунку 19 ініційованих законів та ухвалених постанов. Шість ініційованих реформ на рахунку Президента, дві важливі постанови ухвалив НБУ.

У порівнянні з попереднім кварталом у четвертому кварталі 2022: 

• кількість важливих нормативних актів виросла з 47 до 51;
• середня оцінка раунду впала з 0,9 до 0,7 балів;
• середня оцінка події зменшилася з +1,2 бала до +1 бала з діапазону від -5 до +5. 

За минулий рік Україна здійснила великий крок із гармонізації власного законодавства з європейським. Наприкінці року були ухвалені широко обговорювані закони про медіа, про нацменшини, про принципи відбору суддів Конституційного суду. Однак, це лише перші кроки. Добре, що ЄС “привязав” своє фінансування (18 млрд євро) на 2023 рік до реформ (хоча реформи потрібні насамперед Україні, ми, на жаль, часто про це забуваємо). До переліку традиційно потрапили забезпечення роботи антикорупційних органів і судова реформа. Також ЄС очікує від України у 2023 році початку реформи правоохоронних органів, криміналізації контрабанди у значних розмірах та збереження за ДП “Медичні закупівлі України” закупівельних функцій на національному рівні.