Творцы реформ: кто инициировал больше всего важных законов в 2022 году

• Среди 164 важных регуляций, которые, по мнению экспертов Индекса реформ, меняют «правила игры» в стране, 119 — это законы. Из них 81 инициирован депутатами, 27 — Кабмином, а 11 — президентом. Если бы мы сравнивали инициативность КМУ с отдельными депутатами, то он оказался бы на первом месте, а президент — на 11.
• 342 из 415 депутатов девятого созыва в 2022 году были инициаторами хотя бы одного законопроекта, попавшего в Индекс как реформа или антиреформа. Они разделили между собой 116 мест рейтинга (иногда у депутатов совпадали баллы, и тогда они занимали одинаковое место).
• Среди народных избранников крупнейшим реформатором стал депутат от «Слуги Народа» Павел Фролов — он набрал самый высокий балл за инициированные законы. В тройку лидеров вошли также Валерий Зуб и Андрей Клочко. В общей сложности среди топ-12 депутатов, набравших 15 баллов и выше — четыре женщины и восемь мужчин. Все представляют партию «Слуга Народа». Такая эффективность правящей партии неудивительна, ведь монобольшинству гораздо проще, чем оппозиционным партиям, доводить свои законопроекты до принятия.
• Крупнейшая доля активных депутатов — более 90% — во фракциях «Доверие», «Слуга Народа» и «Голос». Депутаты «Голоса» и «Доверия» часто инициировали законопроекты совместно с депутатами СН. Меньше всего реформ инициировали нардепы депутатской группы «Платформа за жизнь и мир», созданной бывшими членами ОПЗЖ.
• Второй год подряд женщины эффективнее мужчин в инициировании реформ: 92% женщин-депутатов поучаствовали в разработке законов, попавших в Индекс реформ, в то время как среди мужчин эта доля была 70%. Средний балл женщин в рейтинге также выше по сравнению с мужчинами — 5,4 против 4,1.
• В 2022 году стало больше депутатов-антиреформаторов (с отрицательной общей оценкой): если в 2021 году таких было всего семь, то в 2022 году их стало 26. Они представляют все фракции, кроме «Голоса» и «За будущее». Антиреформаторами оказались некоторые «лица партий». Это — лидер партии «Батькивщина» Юлия Тимошенко и ее однопартиец Сергей Тарута; член бывшей ОПЗЖ Юрий Бойко, глава фракции «Слуга Народа» Давид Арахамия и бывший министр экономики из «Европейской солидарности» Степан Кубив.

Результаты власти в 2022 году

В 2022 году эксперты Индекса реформ зафиксировали 164 регуляции, которые оказывают значительное влияние на «правила игры» в Украине. Среди этих документов — 119 законов Украины, 31 постановление Кабинета Министров, восемь постановлений Национального Банка Украины, три указа других ведомств. Еще три документа, попавших в Индекс реформ, — это международные соглашения. Речь идет о Соглашении между Украиной и Евросоюзом о грузовых перевозках автомобильным транспортом, Решении Европейской сети системных операторов передачи электроэнергии (ENTSO-E) о синхронизации украинской энергосистемы с европейской, а также Соглашении о зоне свободной торговли между Украиной и Турцией. Поскольку инициаторами этих документов являются международные субъекты, в дальнейшем в этом рейтинге они не учтены.

Рейтинг реформаторов

Обычно самые масштабные изменения в стране вводятся именно законами. Так что мы проанализировали, кто разработал и внес в Верховную Раду наибольшее количество реформаторских законопроектов.

Мы также проверили гипотезу относительно некоторого преимущества в рейтинге народных депутатов, являющихся председателями Комитетов в Верховной Раде: часто авторам законопроектов выгодно указывать таких нардепов среди инициаторов, чтобы повысить шансы разработанного документа быть принятым. Действительно, в топ-12 рейтинга оказались два председателя комитетов. Речь об Андрее Клочко (СН, третье место в рейтинге нардепов), который возглавляет Комитет по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства, а также Олеге Бондаренко (также СН, шестое место в рейтинге нардепов) — председателе Комитета по вопросам экологической политики и природопользования. Что касается остальных, то все они в прошлом году получили разные баллы за работу над законопроектами или бездействие в этом направлении, а следовательно, заняли разные места в рейтинге. Например, председатель Комитета по вопросам гуманитарной и информационной политики Николай Потураев оказался на 20 месте, а председатель Комитета по вопросам антикоррупционной политики Анастасия Радина — на 97. Председатель Комитета по вопросам бюджета Юрий Аристов не попал в рейтинг этого года, а двое председателей Комитетов — Дмитрий Наталуха (по вопросам экономического развития) и Александр Завитневич (по вопросам нацбезопасности, обороны и разведки) — вовсе получили негативные баллы. (Этот абзац был добавлен 2 марта 2022 года.)

С 1 января по 31 декабря 2022 года больше всего реформаторских законопроектов инициировали народные депутаты. Парламентарии разработали 81 такой закон. 76 из них получили положительные оценки экспертов, один получил ноль баллов, а еще четыре оказались антиреформами — это законы о налоговых и таможенных льготах для развития индустриальных парков, о локализации в машиностроительной отрасли и изменениях в закон «О лекарственных средствах» относительно ограничения импорта лекарств из рф и беларуси.

Поскольку народные депутаты выступили инициаторами наибольшего количества реформаторских законов, нам стало интересно, кто из них приложил больше всего усилий к реформированию страны. Итак, мы составили рейтинг народных избранников-реформаторов. Для этого мы использовали данные нашего проекта Индекс реформ, в рамках которого эксперты выделяют принятые нормативно-правовые акты, которые, по их мнению, окажут позитивное или негативное влияние на экономическую и общественную жизнь в стране, и оценивают их по шкале от +5 (значительная реформа) до -5 (значительная антиреформа). Отметим, что для расчета рейтинга мы используем только те законы, которые были оценены экспертами Индекса реформ. Следовательно, за каждый инициированный законопроект депутат получил такое количество баллов, которое эксперты Индекса реформ дали законопроекту после того, как он был принят. Таким образом, депутат, инициировавший один закон на 3 балла, в рейтинге займет такое же место, как депутат, инициировавший 3 закона по 1 баллу. Эти данные позволяют исследовать, в каких фракциях больше всего депутатов-реформаторов, кого среди реформаторов больше — мужчин или женщин и т.д. (Абзац был дополнен 2 марта 2022 года.)

По состоянию на конец 2022 года насчитывалось 415 действующих народных депутатов IX созыва.

Они закончили год с такими результатами: 310 получили положительную оценку в рейтинге — от 0,5 до 25,05 баллов. Двадцать шесть депутатов получили отрицательные оценки от -0,05 до -4,8 баллов. Шесть нардепов принимали участие в разработке законов, попавших в Индекс реформ, но получили общий балл 0. Еще 73 народных депутата за год не инициировали ни одного реформаторского закона и не были включены в наш рейтинг.

Следовательно, в рейтинге за 2022 год осталось 342 народных депутата, которые разделили между собой 116 мест рейтинга (у некоторых депутатов совпали итоговые баллы за инициированные законы).

Коллективная работа

Итак, в 2022 году 342 народных депутата инициировали хотя бы один закон, попавший в Индекс реформ с позитивной или негативной оценкой. 77 из 81 реформаторских законов были разработаны группами нардепов из разных фракций. Только четыре закона имеют одного инициатора. Это законы об объединении Пенсионного фонда и Фонда социального страхования (инициатор — Михаил Папиев, ПЗЖМ), о двусторонних договорах на рынке электрической энергии (инициатор — Юрий Камельчук, СН), о защите государственных информационных ресурсов (инициатор — Александр Федиенко, СН) и об осуществлении технического регулирования в сфере агропромышленного комплекса и машиностроения для этой отрасли (инициатор — Артем Чорноморов, СН).

Чаще всего народные депутаты подают законопроекты небольшими группами — до 21 соавтора. Иногда в разработке участвует гораздо больше народных избранников. В частности, в 2022 году больше всего соавторов у четырех законопроектов: о стимулировании украинского книгоиздания и книгораспространения — 64 инициатора, об авторском праве и смежных правах — 59 инициаторов, о добровольном порядке взятия женщин на военный учет — 56 инициаторов, а также о развитии местной и добровольной пожарной охраны в общинах — 48 инициаторов.

Топ-12 реформаторов

Самые высокие баллы — от 15 и выше — получили двенадцать народных депутатов. Все они входят во фракцию монобольшинства «Слуга Народа». Это не удивительно, поскольку депутатам крупнейшей парламентской фракции гораздо легче доводить до принятия свои законопроекты, чем представителям других партий. Интересно, что на вершину рейтинга попали нардепы, чьи имена мало известны широкой общественности. А вот среди топ-антиреформаторов гораздо легче найти знакомые фамилии, поскольку раньше эти народные избранники были частыми гостями прямых эфиров на украинских телеканалах.

Как мы отметили выше, высокие баллы в рейтинге свидетельствуют только об активном участии народного депутата в инициировании важных законов, способствующих продвижению реформ в Украине. Однако даже высокий балл в рейтинге не является залогом безупречной работы народного депутата в Верховной Раде. Некоторые народные избранники, оказавшиеся на высоких позициях в рейтинге, могут иметь спорную репутацию с учетом других аспектов своей деятельности, или быть уже известными фигурантами коррупционных скандалов (этот абзац был добавлен 2 марта 2022 года).

Главы фракций и так называемые «публичные лица» — нардепы, чаще всего появляющиеся в медийном пространстве — в 2022 году оказались посередине рейтинга. Однако три главы фракций — Давид Арахамия («Слуга Народа»), Юлия Тимошенко («Батькивщина») и Юрий Бойко (ПЗЖМ) — по итогам года оказались антиреформаторами.

Лидер рейтинга 2021 года — Даниил Гетманцев («Слуга Народа») — в 2022 году спустился на 23 место в рейтинге с общим баллом 11 за четырнадцать законопроектов, а Галина Третьякова, которая в 2021 году также получила высокий балл и восьмое место, по итогам 2022 года оказалась на 27 месте с баллом 10,3 за работу над девятью законопроектами. Народная депутат Марьяна Безугла, которая в 2022 году часто оказывалась в эпицентре медийного внимания, получила 9,2 балла за двенадцать законопроектов, которые обеспечили ей 32 место в рейтинге.

Председатель фракции «Европейская Солидарность» Петр Порошенко занял 97-е место благодаря работе над одним законопроектом, который принес ему 1 балл. Народный депутат Нина Южанина разделила 97 место с главой фракции благодаря одному инициированному закону. Одну из самых высоких оценок в «Евросолидарности» — 5 баллов — получил нардеп Владимир Вятрович, инициировавший четыре важных законопроекта, что обеспечило ему 65 место в общем рейтинге.

Глава партии «Голос» Кира Рудык заняла 79 место. Она получила 3,25 балла за три инициированных законопроекта, а один из самых медийных нардепов партии Ярослав Железняк — на 35 месте с 8,75 балла за семь инициированных законопроектов.

В какой фракции больше всего инициаторов реформ?

«Доверие»: 94% инициативных нардепов

Во фракцию «Доверие» по состоянию на конец 2022 года входит 18 народных депутатов, из которых положительные оценки получили тринадцать человек. Самое высокое место в общем рейтинге — двадцать третье — заняла Лариса Билозир, получившая 11 баллов за участие в разработке восьми важных законопроектов.

Крупнейшим антиреформатором фракции стал народный депутат Борис Приходько — он получил -2,5 балла. Хотя нардеп имеет в послужном списке и законопроекты с положительной оценкой, он приложился к разработке трех антиреформ, которые обеспечили ему негативный результат: законопроектам о налоговых и таможенных льготах и законопроекту о локализации в машиностроительной отрасли. Также отрицательную оценку -1,5 балла получили нардепы Сергей Кулинич и Владислав Поляк. Оба — за участие в разработке законопроекта о локализации в машиностроительной отрасли. Из-за этого у фракции самый высокий процент антиреформаторов — 18%.

В целом народные депутаты «Доверия» участвовали в представлении 30 из 81 «депутатского» закона, попавшего в Индекс реформ. Далее рассмотрим инициаторов реформаторских законов по фракциям.

«Слуга Народа»: 92% инициативных нардепов

Положительные оценки получили 195 народных депутатов фракции, из которых самая высокая — 25,05 — и первое место в общем рейтинге у нардепа Павла Фролова.

В то же время, у фракции и самое большое количество антиреформаторов в абсолютном измерении — двенадцать человек. Самую низкую оценку — -3,55 — получил нардеп Игорь Марчук, принимавший участие в разработке четырех законопроектов, три из которых были оценены экспертами Индекса реформ негативно. Антиреформатором по итогам прошлого года стал также глава фракции Давид Арахамия — он получил -1,5 балла за работу над законопроектом о локализации в машиностроительной отрасли. Также ряды антиреформаторов пополнили нардепы Дмитрий Наталуха (-0,05 балла); Роман Каптелов, Роман Бабий и Людмила Марченко (каждый получил -1,5 балла); Анна Пуртова (-1,3 балла); Александр Завитневич и Денис Маслов (-1,8 балла каждый); Алексей Жмеренецкий (-2,05 балла); Дмитрий Микиша (-2,3 балла) и Алексей Мовчан (-2,8 балла).

«Голос»: 90% инициативных нардепов

Во фракции «Голос» — 19 народных депутатов, из которых 17 получили положительные баллы, а двое не участвовали в разработке реформаторских законов. Самый высокий балл во фракции получил Ярослав Юрчишин — он принял участие в разработке восьми реформ с суммарным баллом 10,05 (35 место в общем рейтинге). Самую низкую, но все же положительную оценку — 1 балл — «заработали» три нардепа: Роман Костенко за работу над законом о внедрении электронных удостоверений для ветеранов, Олег Макаров и Андрей Осадчук — за участие в разработке закона о стимулировании украинского книгоиздания.

Голос в 2022 году стал одной из двух фракций без антиреформаторов. В целом народные депутаты «Голоса» участвовали в представлении 28 из 81 «депутатского» закона, попавшего в Индекс реформ.

«За будущее»: 89% инициативных нардепов

Во фракцию «За будущее» входят 18 народных депутатов, 16 из них получили положительные баллы, а еще двое — Степан Ивахив и Виктор Мялык — не участвовали в разработке реформаторских законопроектов и не попали в рейтинг. «За будущее» в прошлом году стала второй фракцией после «Голоса», в которой ни один из нардепов не получил негативной оценки.

Самую высокую оценку получил Ярослав Дубневич — 11,8 баллов за работу над восемью реформаторскими законопроектами, что обеспечило ему 19 в общем рейтинге нардепов. Самую низкую оценку — один балл — получили четыре нардепа: Александр Герега, Игорь Гузь, Сергей Рудык и Юрий Шаповалов.

Всего народные депутаты фракции приняли участие в разработке 32 реформ, касающихся регулирования бизнеса, культуры, социальных вопросов, сельского хозяйства.

«Европейская Солидарность»: 78% инициативных нардепов

Во фракцию «Европейская Солидарность» по состоянию на конец 2022 года входили 27 народных депутатов. Наивысшую оценку из всей фракции получил Михаил Бондарь — 5,3 балла за работу над пятью законопроектами, вошедшими в Индекс реформ. Это обеспечило ему 62 место в рейтинге нардепов.

Во фракции есть три антиреформатора, каждый из которых получил негативную оценку в -0,5 баллов из-за участия в инициировании закона о локализации в машиностроительной отрасли. Это — Ирина Геращенко, Мария Ионова и Степан Кубив.

В целом народные депутаты «Европейской Солидарности» участвовали в наименьшем количестве реформаторских законопроектов — 17.

«Батькивщина»: 67% инициативных нардепов

Во фракцию входит 24 народных депутата, 12 из которых получили положительные оценки. Самый высокий балл и 61 место в рейтинге во фракции у Валерия Дубиля, который принял участие в разработке четырех реформаторских законопроектов.

Антиреформаторами оказались четыре народных депутата фракции. Самый низкий балл -4,8 получил Сергей Тарута. Все законопроекты, в инициировании которых участвовал нардеп, получили от экспертов Индекса реформ негативные оценки. Антиреформатором в прошлом году стала и глава фракции Юлия Тимошенко. Она поучаствовала в разработке одного закона — о локализации в машиностроительной отрасли, которой и принес ей -1,5 балла. Еще два нардепа-антиреформатора — Андрей Николаенко и Алена Шкрум — участвовали в разработке трех антиреформ. Хотя они также участвовали в разработке законопроектов, впоследствии получивших положительные баллы, итоговые оценки нардепов были отрицательными — Шкрум получила -0,6 балла, а Николаенко — -2,3 балла.

В целом народные депутаты «Батькивщины» поучаствовали в разработке 26 реформаторских законов.

Внефракционные: 38% инициативных нардепов

В конце 2022 года в Раде было 26 внефракционных народных депутатов, из которых позитивный балл получили 14 человек, а негативный — 2 человека. Так что эта группа депутатов оказалась наименее вовлеченной в инициирование реформ. Самый высокий балл — 5,75 — и 60 место в общем рейтинге получил Роман Соха.

Среди внефракционных депутатов — два антиреформатора. Самый низкий балл (-3,3) получил Муса Магомедов за работу над двумя законопроектами о таможенных и налоговых льготах для индустриальных парков. Кроме него -1,5 балла получила Людмила Буймистер за работу над законопроектом о локализации в машиностроительной отрасли.

В целом внефракционные народные депутаты поучаствовали в инициировании 21 реформаторского законопроекта.

«Платформа за жизнь и мир» и «Восстановление Украины»: инициативные нардепы экс-ОПЗЖ

Депутатская группа «Восстановление Украины» состоит из 19 народных депутатов, 17 из которых приобщились к разработке хотя бы одного важного закона.

Самый высокий балл из фракции (7) и сорок девятое место в общем рейтинге нардепов получил бывший сопредседатель группы Игорь Абрамович (который, впрочем, сложил мандат в начале февраля 2023 года).

Антиреформатором стал только один депутат новообразованной группы — Евгений Шевченко. Он получил -1,5 балла за работу над законом о локализации в машиностроительной отрасли.

В целом народные депутаты из «Восстановления Украины» в 2022 году работали над 12 законопроектами, вошедшими в Индекс реформ.

Совсем другая ситуация в депутатской группе ПЗЖМ — инициативные депутаты в ней составляют всего 20% (то есть пять депутатов из общего числа двадцати пяти человек). Положительные баллы получили лишь четыре участника ПЗЖМ, из которых самый высокий — 3,5 — у Сергея Ларина (77 место в общем рейтинге нардепов), который поучаствовал в разработке трех законопроектов, вошедших в Индекс реформ. Антиреформатором во фракции является ее глава — Юрий Бойко, который в прошлом году принимал участие в разработке двух законопроектов: о национальных меньшинствах, получившем положительную оценку экспертов, и в спорном законопроекте о локализации в машиностроительной отрасли, который получил отрицательный балл. Итак, общий балл Бойко -0,5.

В целом нардепы ПЗЖМ приняли участие в разработке шести законопроектов, вошедших в Индекс реформ.

Кого больше среди реформаторов: женщин или мужчин?

В наш рейтинг вошли 76 народных депутатов-женщин, которые за год инициировали хотя бы одну реформу, из 83 работающих в Раде. Следовательно доля инициативных депутатов-женщин — 92%. Средний балл женщин-нардепов в рейтинге — 5,4, а медиана — 4,5 балла. Эти показатели выше прошлогодних — в 2021 году в рейтинг вошли 72 народных депутата-женщины (89%), их средний балл составил 4,8, а медиана 4 балла.

Высшую положительную оценку за 2022 год получила Виктория Кинзбурская, занявшая шестое место в общем рейтинге. Меньше всего баллов у Юлии Тимошенко и Людмилы Буймистер, получивших -1,5 балла. Всего среди женщин оказалось семь антиреформаторов.

Среди народных депутатов-мужчин в прошлом году 260 инициировали хотя бы одну реформу, то есть инициативными были 80%. Их средний балл составил 4,1, а медиана — 3 балла. Как и народные депутаты-женщины, в 2022 году мужчины-нардепы улучшили свои баллы по сравнению с 2021 годом: тогда количество инициативных нардепов составляло 237 (70% от общего количества), при этом средний балл был 2,7, а медиана — 1.

Самый высокий положительный балл получил лидер общего рейтинга Павел Фролов, а самая низкая оценка у Сергея Таруты (-4,8). В общей сложности антиреформаторами в прошлом году стали 19 мужчин.

Что инициировали Кабинет Министров и президент

Важнейшие для продолжения реформ и евроинтеграции законопроекты в 2022 году разрабатывались преимущественно в сотрудничестве с Офисом президента или центральными органами исполнительной власти. Потому субъектами их представления в Верховную Раду выступили президент Украины Владимир Зеленский и премьер-министр Украины Денис Шмыгаль.

Так, Денис Шмыгаль в прошлом году зарегистрировал в Верховной Раде 27 законопроектов, которые были приняты и попали в Индекс реформ. Большую часть внесенных премьером законопроектов составляют секторальные реформы. В частности, наибольшие баллы получили следующие законодательные инициативы Кабинета Министров: о химической безопасности и управлении химической продукцией, новая редакция закона об официальной статистике, изменения в Таможенный кодекс, необходимые для присоединения Украины к «таможенному безвизу», закон о фрилансе, закон об административной процедуре, а также о сотрудничестве с Международным уголовным судом. Общий балл премьера в 2022 году составил 31,4 балла и если бы он участвовал в общем рейтинге вместе с депутатами, то по сумме баллов занял бы первое место.

Президент Украины Владимир Зеленский в прошлом году зарегистрировал 11 законов. В основном это законы, имеющие значительную евроинтеграционную составляющую или ратифицирующие международные документы. Это законы, необходимые для «таможенного безвиза»: о присоединении Украины к Конвенциям о процедуре совместного транзита и об упрощении формальностей в торговле товарами с Евросоюзом; ратификация Стамбульской конвенции; ратификация Соглашения между Украиной и ЕС о совместном авиационном пространстве; присоединение Украины к Европейской организации публичного права; ратификация Протокола о праве, применимом к обязательствам о содержании. Среди секторальных реформ, инициированных Зеленским, — закон об окружающей среде и закон, упрощающий предпринимателям передачу информации о конечных бенефициарах в Единый реестр юридических и физических лиц. Суммарный балл Владимира Зеленского составил 15,5 и если бы он участвовал в общем рейтинге с народными депутатами, то оказался бы на 12 месте.

Вывод

Присутствие народных депутатов от «Слуги Народа» на вершине рейтинга не является неожиданностью, поскольку фракция монобольшинства имеет гораздо больше рычагов, чтобы довести инициированные законопроекты до принятия. Однако даже по сравнению с прошлогодними результатами эта фракция оживила разработку реформаторских законопроектов: если в 2021 году таковых было шестьдесят девять, то в 2022 — семьдесят восемь. При этом средний балл фракции несколько снизился: в позапрошлом году он составлял 5,3 балла, а в 2022 году — 5 баллов. К тому же среди нардепов фракции увеличилось количество антиреформаторов. Активнее в разработке реформ стали участвовать и представители оппозиционных фракций — «Европейской Солидарности» и «Батькивщины».

Неизменной в своем игнорировании реформ осталась часть уже расформированной фракции ОПЗЖ. По состоянию на конец февраля Верховную Раду покинули лишь восемь нардепов запрещенной политсилы, а остальные остаются работать в парламенте — несмотря на призывы лишить их мандатов со стороны общественности и самих народных депутатов.