Творці реформ: хто ініціював найбільше важливих законів у 2022 році

• Серед 164 важливих регуляцій, які, на думку експертів Індексу реформ, змінюють «правила гри» в країні, 119 — це закони. Із них 81 ініційований депутатами, 27 — Кабміном, а 11 — президентом. Якби ми порівнювали ініціативність КМУ з окремими депутатами, то він би опинився на першому місці, а президент — на 11.
• 342 із 415 депутатів дев’ятого скликання у 2022 році були ініціаторами хоча б одного законопроєкту, що потрапив до Індексу як реформа чи антиреформа. Вони розподілили між собою 116 місць рейтингу (інколи у депутатів співпадали бали і тоді вони посідали однакове місце).
• Серед народних обранців найбільшим реформатором став депутат від «Слуги Народу» Павло Фролов — він набрав найвищий бал за ініційовані закони. До трійки лідерів увійшли також Валерій Зуб та Андрій Клочко. Загалом серед топ-12 депутатів, які набрали 15 балів і вище — чотири жінки і вісім чоловіків. Усі представляють партію «Слуга Народу». Така ефективність правлячої партії не дивна, адже монобільшості значно простіше, ніж опозиційним партіям, доводити свої законопроекти до ухвалення.
• Найбільша частка активних депутатів — понад 90% — у фракціях «Довіра», «Слуга Народу» та «Голос». Депутати «Голосу» і «Довіри» часто ініціювали законопроекти спільно з депутатами СН. Найменше реформ ініціювали нардепи депутатської групи «Платформа за життя і мир», створеної колишніми членами ОПЗЖ. 
• Другий рік поспіль жінки ефективніші за чоловіків в ініціюванні реформ: 92% жінок-депутаток доклалися до розробки законів, які потрапили до Індексу реформ, тоді як серед чоловіків ця частка була 70%. Середній бал жінок у рейтингу також є вищим порівняно з чоловіками — 5,4 проти 4,1.
• У 2022 році побільшало депутатів-антиреформаторів (з від’ємною загальною оцінкою): якщо у 2021 році таких було лише сім, то в 2022 році їх стало 26. Вони представляють усі фракції, окрім «Голосу» та «За майбутнє». Антиреформаторами виявилися деякі «обличчя партій». Це — лідерка партії «Батьківщина» Юлія Тимошенко та її однопартієць Сергій Тарута; член колишньої ОПЗЖ Юрій Бойко, голова фракції «Слуга Народу» Давид Арахамія та колишній міністр економіки з «Європейської солідарності» Степан Кубів.

Результати влади у 2022 році

У 2022 році експерти Індексу реформ зафіксували 164 регуляції, які мають значний вплив на «правила гри» в Україні. Серед цих документів — 119 законів України, 31 постанова Кабінету Міністрів, вісім постанов Національного Банку України, три укази інших відомств. Ще три документа, які потрапили до Індексу реформ, — це міжнародні угоди. Мова про Угоду між Україною та Євросоюзом про вантажні перевезення автомобільним транспортом, Рішення Європейської мережі системних операторів передачі електроенергії (ENTSO-E) про синхронізацію української енергосистеми з європейською, а також Угоду про зону вільної торгівлі між Україною і Туреччиною. Оскільки ініціаторами цих документів є міжнародні суб’єкти, надалі у цьому рейтингу вони не враховані.

Рейтинг законотворців

Зазвичай наймасштабніші зміни в країні запроваджуються саме законами. Тож ми проаналізували, хто розробив і вніс до Верховної Ради найбільшу кількість реформаторських законопроєктів.

Ми також перевірили гіпотезу щодо певної переваги у рейтингу народних депутатів, які є головами Комітетів у Верховній Раді: часто авторам законопроєктів вигідно вказувати таких нардепів серед ініціаторів аби підвищити шанси розробленого документу бути ухваленим. Дійсно, у топ-12 рейтингу опинилися двоє голів комітетів. Мова про Андрія Клочко (СН, третє місце у рейтингу нардепів), який очолює Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та місто будування, а також Олега Бондаренко (також СН, шосте місце у рейтингу нардепів) — голову Комітету з питань екологічної політики та природокористування. Щодо решти, то всі вони в минулому році отримали різні бали за роботу над законопроєктами чи бездіяльність у цьому напрямі, а відтак посіли різні місця у рейтингу. Наприклад, голова Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики Микола Потураєв опинився на 20 місці, а голова Комітету з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна — на 97. Голова Комітету з питань бюджету Юрій Арістов не потрапив до цьогорічного рейтингу, а двоє голів Комітетів — Дмитро Наталуха (з питань економічного розвитку) та Олександр Завітневич (з питань нацбезпеки, оборони та розвідки) — взагалі отримали негативні бали. (цей абзац було додано 2 березня 2022)

З 1 січня по 31 грудня 2022 року найбільше змінотворчих законопроєктів ініціювали народні депутати. Парламентарі розробили 81 такий закон. 76 із них отримали позитивні оцінки експертів, один отримав нуль балів, а ще чотири виявилися антиреформами — це закони про податкові та митні пільги для розвитку індустріальних парків, про локалізацію у машинобудівній галузі та зміни до закону «Про лікарські засоби» щодо обмеження імпорту ліків з рф та білорусі.

Оскільки народні депутати виступили ініціаторами найбільшої кількості змінотворчих законів, нам стало цікаво, хто з них доклав найбільше зусиль до реформування країни. Відтак, ми склали рейтинг народних обранців-реформаторів. Для цього ми використали дані нашого проєкту Індекс реформ, в рамках якого експерти виділяють ухвалені нормативно-правові акти, які, на їхню думку, матимуть позитивний або негативний вплив на економічне та суспільне життя в країні, та оцінюють їх за шкалою від +5 (значна реформа) до -5 (значна антиреформа). Зазначимо, що для розрахунку рейтингу ми використовуємо лише ті закони, які були оцінені експертами Індексу реформ. Відтак, за кожен ініційований законопроект депутат отримав таку кількість балів, яку експерти Індексу реформ надали законопроекту після того, як він був ухвалений. Таким чином, депутат, який ініціював один закон на 3 бали, в рейтингу посяде таке саме місце, як депутат, який ініціював 3 закони по 1 балу. Ці дані дозволяють дослідити, у яких фракціях найбільше депутатів-реформаторів, кого серед реформаторів більше — чоловіків чи жінок і т.д. (абзац було доповнено 2 березня 2022)

Станом на кінець 2022 року чинними були 415 народних депутатів IX скликання. 

Вони закінчили рік із такими результатами: 310 отримали позитивну оцінку в рейтингу — від 0,5 до 25,05 балів. Двадцять шість депутатів отримали негативні оцінки від -0,05 балів до -4,8 балів. Шість нардепів брали участь у розробці законів, які потрапили до Індексу реформ, але отримали загальний бал 0. Ще 73 народних депутатів за рік не ініціювали жодного реформаторського закону і не були включені до нашого рейтингу.

Відтак у рейтингу за 2022 рік залишилося 342 народних депутатів, які розділили між собою 116 місць рейтингу (у деяких депутатів співпали підсумкові бали за ініційовані закони).

Колективна робота

Отже, у 2022 році 342 народних депутатів ініціювали хоча б один закон, що потрапив до Індексу реформ із позитивною чи негативною оцінкою. 77 із 81 реформаторських законів були розроблені групами нардепів із різних фракцій. Лише чотири закони мають одного ініціатора. Це закони про об’єднання Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування (ініціатор — Михайло Папієв, ПЗЖМ), про двосторонні договори на ринку електричної енергії (ініціатор — Юрій Камельчук, СН), про захист державних інформаційних ресурсів (ініціатор — Олександр Федієнко, СН) та про здійснення технічного регулювання у сфері агропромислового комплексу та машинобудування для цієї галузі (ініціатор — Артем Чорноморов, СН).

Найчастіше народні депутати подають законопроєкти невеликими групами — до 21 співавтора. Іноді у розробці беруть участь набагато більше народних обранців. Зокрема, в 2022 році найбільше співавторів мають чотири законопроєкти: про стимулювання українського книговидання і книгорозповсюдження — 64 ініціатори, про авторське право і суміжні права — 59 ініціаторів, про добровільний порядок взяття жінок на військовий облік — 56 ініціаторів, а також про розвиток місцевої та добровільної пожежної охорони в громадах — 48 ініціаторів.

Топ-12 змінотворців

Найбільші бали — від 15 і вище — отримали дванадцять народних депутатів. Усі вони входять до фракції монобільшості “Слуга Народу”. Це не дивно, оскільки депутатам найбільшої парламентської фракції значно легше доводити до ухвалення свої законопроєкти, ніж представникам інших партій. Цікаво, що на вершину рейтингу потрапили нардепи, чиї імена мало відомі широкому загалу. А ось серед топ-антиреформаторів значно легше знайти знайомі прізвища, оскільки раніше ці народні обранці були частими гостями прямих ефірів на українських телеканалах.

Як ми зазначили вище, високі бали у рейтингу свідчать лише про активну участь народного депутата в ініціюванні важливих законів, які сприяють поступу реформ в Україні. Однак навіть високий бал у рейтингу не є запорукою бездоганної роботи народного депутата у Верховній Раді. Деякі народні обранці, які опинились на високих позиціях у рейтингу, можуть мати спірну репутацію з огляду на інші аспекти своєї діяльності, або бути вже відомими фігурантами корупційних скандалів (цей абзац було додано 2 березня 2022).

Голови фракцій і так звані «публічні обличчя» — нардепи, які найчастіше з’являються у медійному просторі, — в 2022 році опинилися посередині рейтингу. Однак троє голів фракцій — Давид Арахамія («Слуга Народу»), Юлія Тимошенко («Батьківщина») та Юрій Бойко (ПЗЖМ) — за підсумком року виявилися антиреформаторами. 

Лідер рейтингу 2021 року — Данило Гетманцев («Слуга Народу») — в 2022 році спустився на 23 місце у рейтингу із загальним балом 11 за чотирнадцять законопроєктів, а Галина Третьякова, яка в 2021 році також отримала високий бал та восьме місце, за підсумками 2022 року опинилася на 27 місці із балом 10,3 за роботу над дев’ятьма законопроєктами. Народна депутатка Мар’яна Безугла, яка в 2022 році часто опинялася в епіцентрі медійної уваги отримала 9,2 бали за дванадцять законопроєктів, які забезпечили їй 32 місце у рейтингу.

Голова фракції «Європейська Солідарність» Петро Порошенко посів 97 місце завдяки роботі над одним законопроєктом, який приніс йому 1 бал. Народна депутатка Ніна Южаніна розділила 97 місце з головою фракції завдяки одному ініційованому закону. Одну із найвищих оцінок у «Євросолідарності» — 5 балів — отримав нардеп Володимир В’ятрович, який ініціював чотири важливих законопроєкти, що забезпечило йому 65 місце у загальному рейтингу.

Голова партії «Голос» Кіра Рудик посіла 79 місце. Вона отримала 3,25 бала за три ініційованих законопроєкти, а один із найбільш медійних нардепів партії Ярослав Железняк — на 35 місці з 8,75 бала за сім ініційованих законопроєктів.

У якій фракції найбільше ініціаторів реформ?

«Довіра»: 94% ініціативних нардепів

У фракцію «Довіра» станом на кінець 2022 року входить 18 народних депутатів, з яких позитивні оцінки отримали тринадцять осіб. Найвище місце у загальному рейтингу — двадцять третє — посіла Лариса Білозір, яка отримала 11 балів за участь у розробці восьми важливих законопроєктів.

Найбільшим антиреформатором фракції став народний депутат Борис Приходько — він отримав -2,5 бала. Хоча нардеп має у послужному списку і законопроєкти з позитивною оцінкою, він доклався до розробки трьох антиреформ, які забезпечили йому негативний результат: законопроєктів про податкові і митні пільги та законопроєкту про локалізацію у машинобудівній галузі. Також негативну оцінку -1,5 бала отримали нардепи Сергій Кулініч та Владислав Поляк. Обидва — за участь у розробці законопроєкту про локалізацію у машинобудівній галузі. Через це фракція має найбільший відсоток антиреформаторів — 17%.

Загалом народні депутати «Довіри» брали участь у поданні 30 із 81 «депутатського» закону, який потрапив до Індексу реформ. Далі розглянемо ініціаторів реформаторських законів за фракціями.

«Слуга Народу»: 92% ініціативних нардепів

Позитивні оцінки отримали 195 народних депутатів фракції, з яких найвища — 25,05 —  і перше місце у загальному рейтингу у нардепа Павла Фролова. 

Водночас, фракція має і найбільшу кількість антиреформаторів у абсолютному вимірі — дванадцять осіб. Найнижчу оцінку — -3,55 — отримав нардеп Ігор Марчук, який брав участь у розробці чотирьох законопроєктів, три з яких були оцінені експертами Індексу реформ негативно. Антиреформатором за підсумками минулого року став також голова фракції Давид Арахамія — він отримав -1,5 бала за роботу над законопроєктом про локалізацію у машинобудівній галузі. Також лави антиреформаторів поповнили нардепи Дмитро Наталуха (-0,05 бала); Роман Каптєлов, Роман Бабій та Людмила Марченко (кожен отримав -1,5 бала); Анна Пуртова (-1,3 бала); Олександр Завітневич та Денис Маслов (-1,8 бала кожен); Олексій Жмеренецький (-2,05 бала); Дмитро Микиша (-2,3 бала) та Олексій Мовчан (-2,8 бала). 

«Голос»: 90% ініціативних нардепів

У фракції «Голос» — 19 народних депутатів, із яких 17 отримали позитивні бали, а двоє не брали участі у розробці змінотворчих законів. Найвищий бал у фракції отримав Ярослав Юрчишин — він взяв участь у розробці восьми реформ із сумарним балом 10,05 (35 місце у загальному рейтингу). Найнижчу, але все ж позитивну оцінку — 1 бал — «заробили» три нардепи: Роман Костенко за роботу над законом про впровадження електронних посвідчень для ветеранів, Олег Макаров та Андрій Осадчук — за участь у розробці закону про стимулювання українського книговидання.

«Голос» у 2022 році став однією з двох фракцій без антиреформаторів. Загалом народні депутати «Голосу» брали участь у поданні 28 із 81 «депутатського» закону, який потрапив до Індексу реформ.

«За майбутнє»: 89% ініціативних нардепів

До фракції «За майбутнє» входять 18 народних депутатів, 16 із них отримали позитивні бали, а ще двоє — Степан Івахів та Віктор М’ялик — не брали участь у розробці змінотворчих законопроєктів та не потрапили до рейтингу. «За майбутнє» в минулому році стала другою фракцією після «Голосу», у якій жоден нардеп не отримав негативну оцінку.

Найвищу оцінку отримав Ярослав Дубневич — 11,8 балів за роботу над вісьмома реформаторськими законопроєктами, що забезпечило йому 19 у загальному рейтингу нардепів. Найнижчу оцінку — один бал — отримали чотири нардепа: Олександр Герега, Ігор Гузь, Сергій Рудик та Юрій Шаповалов.

Всього народні депутати фракції взяли участь у розробці 32 реформ, які стосуються регулювання бізнесу, культури, соціальних питань, сільського господарство.

«Європейська Солідарність»: 78% ініціативних нардепів

До фракції «Європейська Солідарність» станом на кінець 2022 року входили 27 народних депутатів. Найвищу оцінку з усієї фракції отримав Михайло Бондар — 5,3 бали за роботу над п’ятьма законопроєктами, які увійшли до Індексу реформ. Це забезпечило йому 62 місце у рейтингу нардепів.

Фракція має трьох антиреформаторів, кожен з яких отримав негативну оцінку в -0,5 балів через участь у ініціюванні закону про локалізацію у машинобудівній галузі. Це — Ірина Геращенко, Марія Іонова та Степан Кубів.

Загалом народні депутати «Європейської Солідарності» брали участь у найменшій кількості реформаторських законопроєктів — 17. 

«Батьківщина»: 67% ініціативних нардепів

У фракцію входить 24 народні депутати, 12 із яких отримали позитивні оцінки. Найвищий бал та 61 місце у рейтингу у фракції має Валерій Дубіль, який взяв участь у розробці чотирьох реформаторських законопроєктів.

Антиреформаторами виявилися чотири народні депутати фракції. Найнижчий бал -4,8 отримав Сергій Тарута. Усі законопроєкти, в ініціюванні яких нардеп брав участь, отримали від експертів Індексу реформ негативні оцінки. Антиреформаторкою у минулому році стала і голова фракції, Юлія Тимошенко. Вона доєдналася до розробки одного закону — про локалізацію у машинобудівній галузі, якій і приніс їй -1,5 бала. Ще два нардепи-антиреформатори — Андрій Ніколаєнко та Альона Шкрум — брали участь у розробці трьох антиреформ. Хоча вони також брали участь у розробці законопроєктів, які згодом отримали позитивні бали, підсумкові оцінки нардепів були негативними — Шкрум отримала -0,6 бала, а Ніколаєнко -2,3 бала.

Загалом народні депутати «Батьківщини» доклалися до розробки 26 реформаторських законів.

Позафракційні: 38% ініціативних нардепів

Наприкінці 2022 року в Раді було 26 позафракційних народних депутатів, із яких позитивний бал отримали 14 осіб, а негативний — 2 особи. Тож ця група депутатів виявилась найменш залученою до ініціювання реформ. Найвищий бал — 5,75 — та 60 місце у загальному рейтингу отримав Роман Соха.

Серед позафракційних депутатів — два антиреформатори. Найнижчий бал (-3,3) отримав Муса Магомедов за роботу над двома законопроєктами про митні і податкові пільги для індустріальних парків. Крім нього -1,5 бала отримала Людмила Буймістер за роботу над законопроєктом про локалізацію у машинобудівній галузі.

Загалом позафракційні народні депутати взяли участь в ініціюванні 21 змінотворчого законопроєкту.

«Платформа за життя і мир» та «Відновлення України»: ініціативні нардепи екс-ОПЗЖ

Депутатська група «Відновлення України» складається з 19 народних депутатів, 17 із яких доклалися до розробки хоча б одного важливого закону. 

Найвищий бал із фракції (7) і сорок дев’яте місце у загальному рейтингу нардепів отримав колишній співголова групи Ігор Абрамович (який, втім, склав мандат на початку лютого 2023 року). 

Антиреформатором став лише один депутат новоутвореної групи — Євгеній Шевченко. Він отримав -1,5 бала за роботу над законом про локалізацію у машинобудівній галузі.

Загалом народні депутати з «Відновлення України» в 2022 році працювали над 12 законопроєктами, які увійшли до Індексу реформ. 

Зовсім інша ситуація у депутатській групі ПЗЖМ — ініціативні депутати в ній складають лише 20% (тобто п’ять депутатів із загальної кількості двадцять п’ять осіб). Позитивні бали отримали лише чотири учасники ПЗЖМ, із яких найвищий — 3,5 — у Сергія Ларіна (77 місце у загальному рейтингу нардепів), який доклався до розробки трьох законопроєктів, які ввійшли до Індексу реформ. Антиреформатором у фракції є її голова — Юрій Бойко, який у минулому році брав участь у розробці двох законопроєктів: про національні меншини, який отримав позитивну оцінку експертів, та спірного законопроєкту про локалізацію у машинобудівній галузі, який отримав негативний бал. Отже, загальний бал Бойка -0,5.

Загалом нардепи ПЗЖМ взяли участь у розробці шести законопроєктів, які увійшли до Індексу реформ.

Кого більше серед реформаторів: жінок чи чоловіків?

До нашого рейтингу увійшли 76 народних депутаток, які за рік ініціювали хоча б одну реформу, з 83, які працюють у Раді. Відтак частка ініціативних депутаток — 92%. Середній бал нардепок  у рейтингу — 5,4, а медіана — 4,5 бали. Ці показники вищі за минулорічні — в 2021 році до рейтингу ввійшли 72 народні депутатки (89%), їхній середній бал становив 4,8, а медіана 4 бали.

Найвищу позитивну оцінку за 2022 рік отримала Вікторія Кінзбурська, яка посіла шосте місце в загальному рейтингу. Найменше балів у Юлії Тимошенко та Людмили Буймістер, які отримали -1,5 бала. Загалом серед жінок виявилося сім антиреформаторок.

Серед народних депутатів-чоловіків у минулому році 260 ініціювали хоча б одну реформу, тобто ініціативними були 80%. Їхній середній бал склав 4,1, а медіана — 3 бали. Як і народні депутатки, в 2022 році чоловіки-нардепи покращили свої бали порівняно з 2021 роком: тоді кількість ініціативних нардепів становила 237 (70% загальної кількості), при цьому середній бал був 2,7, а медіана — 1.

Найвищий позитивний бал отримав лідер загального рейтингу Павло Фролов, а найнижча оцінка у Сергія Тарути (-4,8). Загалом антиреформаторами у минулому році стали 19 чоловіків.

Що ініціювали Кабінет Міністрів та президент

Найважливіші для продовження реформ та євроінтеграції законопроєкти у 2022 році розроблялися переважно у співпраці з Офісом президента або центральними органами виконавчої влади. Тому суб’єктами їх подання у Верховну Раду виступили президент України Володимир Зеленський та прем’єр-міністр України Денис Шмигаль.

Так, Денис Шмигаль в минулому році зареєстрував у Верховній Раді 27 законопроєктів, які були ухвалені та потрапили до Індексу реформ. Велику частину внесених прем’єром законопроєктів становлять секторальні реформи. Зокрема, найбільші бали отримали такі законодавчі ініціативи Кабінету Міністрів: про хімічну безпеку та управління хімічною продукцією, нова редакція закону про офіційну статистику, зміни до Митного кодексу, необхідні для приєднання України до «митного безвізу», закон про фріланс, закон про адміністративну процедуру, а також про співробітництво з Міжнародним кримінальним судом. Загальний бал прем’єра в 2022 році склав 31,4 бали і якби він брав участь у загальному рейтингу разом із депутатами, то за сумою балів посів би перше місце.

Президент України Володимир Зеленський в минулому році зареєстрував 11 законів. Переважно це закони, які мають значну євроінтеграційну складову або ратифікують міжнародні документи. Це закони, необхідні для «митного безвізу» — про приєднання України до Конвенцій про процедуру спільного транзиту та про спрощення формальностей у торгівлі товарами з Євросоюзом; ратифікація  Стамбульської конвенції; ратифікація Угоди між Україною та ЄС про спільний авіаційний простір; приєднання України до Європейської організації публічного права; ратифікація Протоколу про право, що застосовується до зобов’язань про утримання. Серед секторальних реформ, ініційованих Зеленським, — закон про довкілля та закон, який спрощує підприємцям передачу інформації про кінцевих бенефіціарів до Єдиного реєстру юридичних та фізичних осіб. Сумарний бал Володимира Зеленського склав 15,5 і якби він брав участь у загальному рейтингу з народними депутатами, то опинився б на 12 місці.

Висновок

Присутність народних депутатів від «Слуги Народу» на вершині рейтингу не є несподіванкою, оскільки фракція монобільшості має значно більше важелів, щоб довести ініційовані законопроєкти до ухвалення. Однак навіть у порівнянні з минулорічними результатами ця фракція пожвавила розробку реформаторських законопроєктів: якщо у 2021 році таких було шістдесят дев’ять, то у 2022 — сімдесят вісім. При цьому середній бал фракції дещо знизився: у позаминулому році він становив 5,3 бали, а у 2022 — 5 балів. До того ж, серед нардепів фракції збільшилася кількість антиреформаторів. Активніше у розробці реформ стали брати участь і представники опозиційних фракцій — «Європейської Солідарності» та «Батьківщини».

Незмінною у своєму ігноруванні реформ залишилася частина вже розформованої фракції ОПЗЖ. Станом на кінець лютого Верховну Раду покинули лише вісім нардепів забороненої політсили, а решта залишаються працювати в парламенті — попри заклики позбавити їх мандатів від громадськості та самих народних депутатів.