За чертой Prozorro: дополнительные соглашения как результат ценового демпинга

С переходом всех публичных закупок в Prozorro в 2016 году появилась возможность исследовать явление, которое было всегда, но оставалось вне анализа — дополнительные соглашения. Когда заказчик и поставщик, уже после аукциона, меняют условия контракта, часто, повышая цены, что де-юре разрешено законодательством. Результаты исследования Центром совершенствования закупок при КШЭ оказались несколько неожиданными: было обнаружено, что доля дополнительных соглашений с повышением цены выше там, где была наибольшая экономия и конкуренция.

Существует статистически значимое влияние ценового демпинга на вероятность заключения дополнительного соглашения — чем больше разрыв, тем выше шансы, что договор будет изменено в будущем. То есть участники, возможно, в сговоре с заказчиками, используют как распространенную практику ценовой демпинг, чтобы выиграть аукцион для того, чтобы потом фактически через допсоглашения нивелировать его же результаты. С полным исследованием можно ознакомиться по этой ссылке, вашему вниманию — сокращенная версия.

В марте 2017 года Закарпатский территориальный центр экстренной медицинской помощи  провел закупки топлива на 12 млн грн. По результатам аукционов с большой экономией 23 марта были подписаны контракты, однако начиная уже с 28 марта 2017 года заказчик и поставщик заключили пять дополнительных соглашений, в результате которых только за один месяц цена за 1 литр дизельного топлива по некоторым лотам выросла на 42% — с 15,78 грн до 22,5 грн с НДС.

На самом деле, цены только вернулись на рыночный уровень — тот, по которому в указанный период закупали топливо большинство заказчиков. А цена, которую сначала дал аукцион (15,78 грн с НДС), просто была гораздо ниже рыночной.

Случаи, когда заключают дополнительное соглашение к «прозорровскому» контракту, не единичны. Каждая шестая надпороговая конкурентная процедура закупки со временем претерпевает изменения. Основанием для этого становится П. 4 ст. 36 ЗУ «О публичных закупках», который определяет восемь оснований, по которым начальное соглашение может быть изменено без введения новой процедуры. Наиболее частой причиной заключения дополнительного соглашения является «Изменение цены за единицу товара». Частично, обоснование этой причины базируется на основе справок об изменениях рыночных цен, которые обычно выдают ГП «Госвнешинформ» (подчиняется МЭРТ) или региональные Торгово-промышленные палаты.

Сама по себе дополнительное соглашение — это не плохо и не хорошо. Часто оно может иметь вполне объективные основания — изменения в конъюнктуре рынка, законодательные изменения и тому подобное. В январе текущего года, например, цена на топливо выросла вследствие повышения акцизов — ни заказчик, ни поставщик не были застрахованы от регуляторных действий государства, которые в ценовом измерении отразились примерно в 1,2 грн на 1 литр топлива.

Инструмент для поиска потенциально коррупционных дополнительных соглашений

Но не всегда дополнительные соглашения — результат рыночных и объективных факторов,  о чем свидетельствует ряд громких уголовных производств,  которые расследует НАБУ из-за убытков причиненных государственным заказчикам. В таких случаях может быть два эффекта от дополнительного соглашения: либо прямые убытки из-за завышенной в ней цены по сравнению с рыночной, либо очень низкая цена во время аукциона с постепенным поднятием на рыночный уровень — как средство нечестной конкуренции.

Нерыночные причины дополнительных соглашений на рынке топлива

С сентября 2016 года по апрель 2017 года включительно в Prozorro по «топливным» кодам государственного классификатора [1] было завершено 14 тыс закупок топлива, бензина, нефти и дистиллятов, дизельного топлива, газойлей — на 13 млрд грн. Из них конкурентных (более одного участника), которые и составили выборку для нашего исследования — 4577, на 9,76 млрд грн. По состоянию на май 2017 года, треть из них (1593) подверглась изменениям.

Описательный анализ выявил, что дополнительные соглашения более распространены среди тендеров с более высоким количеством участников и большим отклонением между ожидаемой стоимостью и ставкой победителя аукциона. Интересно, что каждые дополнительные 5% экономии (для тендеров с экономией до 40%) гарантируют увеличение доли контрактов с дополнительными соглашениями каждый раз на 10%.

Уклон доли дополнительных соглашений в сторону закупок с наибольшей экономией и конкуренцией является предпосылкой для того, чтобы рассматривать такие дополнительные соглашения как способ манипулирования результатами аукциона и средство нечестной конкуренции. И такая практика не является одиночной, о чем свидетельствуют заявления самих участников рынка. К примеру, в тендере Министерства обороны в апреле 2017  года на закупку авиакеросина на 472 млн грн один из участников — ЧП «ОККО Контракт» (входит в концерн «Галнафтогаз», управляющий сетью АЗС ОККО) — так описывает проблему: «Участились случаи участия недобросовестных участников в тендерах, которые занимаются демпингом, а затем по результатам заключения договора о закупке требуют повышения цены… «.

Методы решения проблемы

Дополнительное соглашение делает результат закупки неопределенным и нарушает определенное равновесное состояние, полученное в результате аукциона. Учитывая, что каждая шестая надпороговая конкурентная процедура закупки имеет изменения существенных условий договора, существующих законодательных механизмов для предотвращения их появления недостаточно.

Ниже приведены некоторые рекомендации.

• Механизмы уменьшения вероятности заключения дополнительных соглашений варьируются в зависимости от источника риска, влияющего на закупку и приводящего к изменениям существующего договора.

Риски, вызванные рыночными факторами, могут быть учтены и уменьшены путем использования различных финансовых инструментов (фьючерсов, опционов, свопов), выбором горизонта планирования (для мировых рынков, имеющих сезонные изменения цены), а также путем детализированного и четкого определения условий договора (с указанием пропорций, согласно которым возможные риски будут распределяться между заказчиком и поставщиком в случае их наступления). Большинство из указанных методов пока невозможно использовать в Украине (неразвитый рынок финансовых инструментов, годовое планирование и fixed-price контракты), поэтому это вероятные пути совершенствования существующей системы.

• Детализированное и четкое определение условий договора, точное планирование потребностей (бюджетирование) и создание резервов (использование запасов) могут потенциально уменьшить внутренние риски заказчика. Поставщик также может уменьшить собственные внутренние риски путем заключения договора с указанием пропорций распределения возможных рисков между ним и заказчиком, а также заключением договоров на сравнительно короткие промежутки времени.

• Риски, вызванные сознательным взаимодействием участников закупки вне системы, должны регулироваться в соответствии с законодательством. Например, путем определения понятия «аномально низких цен». Это один из методов, который применяют в европейской закупочной практике. Метод предусматривает законодательное закрепление необходимости обоснования аномально низкой цены и отклонения участника на основании отсутствия такого обоснования. Заказчик может использовать собственные практики сдерживания нерыночного роста цены – например, Укртрансгаз требует обеспечения выполнения договора о закупке (помогает в случае, когда поставщик фактически шантажирует заказчика срывом контракта, требуя от него, чтобы было заключено дополнительное соглашение). Даже участники предоставляют идеи по уменьшению проявлений нерыночной поведения — «ОККО» предлагает заказчикам в договоре делать невозможным подписание дополнительного соглашения ранее чем через 90 дней после подписания первоначального договора.

Примечания: