Рушійні сили зростання та розвитку: Модель освоєння коштів політики згуртування Польщі

Законодавча база

Членство в ЄС означає багато зобов’язань для держав-членів, але також можливість використовувати фінансові ресурси європейських політик для розбудови та модернізації інфраструктури, підтримки бізнесу та підвищення якості людських ресурсів. Однією з тих політик, яка має вирішальне значення для розвитку України та модернізації всієї публічної сфери, є політика згуртування ЄС. Однак, як показав досвід інших країн, які приєдналися до ЄС у минулому, ефективне використання політики згуртування потребує побудови складних правової, програмної та багаторівневої систем управління використанням коштів.

Освоєння коштів політики згуртування ЄС у державах-членах вимагає дотримання складної законодавчої системи, яка включає як європейські, так і національні нормативно-правові акти. Дотримання вимог ЄС є не лише предметом переговорів про вступ, але й предметом постійного моніторингу та оцінки з боку Єврокомісії у процесі реалізації програм. Програми та проєкти не можуть бути реалізовані без гармонізації правил, які Єврокомісія вимагає запровадити або змінити.

У Польщі є два базові комплексні законодавчі акти, які регулюють питання, пов’язані з системою програмування політики розвитку (включаючи регіональну політику). Ця система включає програми ЄС, а також правила реалізації програм, що співфінансуються ЄС:

1. Закон від 6 грудня 2006 року «Про засади реалізації політики розвитку». Закон визначає принципи реалізації політики розвитку, систему програмних документів, суб’єктів проведення цієї політики та порядок взаємодії між ними. 
2. Так звані імплементаційні закони (2014 та 2022 рр.) про принципи реалізації програм і завдань, що фінансуються з європейських фондів, у фінансових стратегіях на 2014-2020 та 2021-2027 рр. Ці закони визначають інституційну систему управління та реалізації програм і заходів, що співфінансуються ЄС, права та обов’язки бенефіціарів, а також правила залучення соціальних партнерів до процесу реалізації програм. 

Система програмування

Важливу роль у процесі освоєння коштів відіграє підготовка планувальних документів, які відповідають нормам ЄС, а також узгодження національних цілей з цілями, що реалізуються на галузевому та регіональному рівнях.

Починаючи з 2001 року всі нові національні документи поступово переймали методологічну базу, розроблену для процесу європейської інтеграції та запланованих проєктів, що реалізуються за підтримки фондів ЄС, зокрема структуру, цілі, індикатори, багаторічне фінансування та правила координації.

З метою зміцнення центру координації та програмування політики згуртування у 2005 році було створено Міністерство регіонального розвитку, а у 2006 році прийнято Закон «Про засади реалізації політики розвитку», який чітко визначив систему програмування та роль різних суб’єктів, у тому числі органів місцевого самоврядування, у реалізації політики розвитку.

У 2008 році Міністерство регіонального розвитку підготувало концепцію комплексного реформування всієї системи програмування, що охоплює як національні документи, так і документи ЄС та посилює систему стратегічної координації державних політик. Метою реформи було створення системи узгоджених між собою довго- та середньострокових документів, зокрема стосовно конкретних сфер діяльності. У процесі впровадження змін було виявлено, що сотні національних документів, прийнятих за останні кілька років, не відповідали методології та змісту стратегічних документів, узгоджених із ЄС. Тому в 2009 році уряд вирішив скасувати понад 230 стратегій, планів і програм.

Це рішення відображало потребу в забезпеченні більшої узгодженості та послідовності у плануванні та реалізації заходів з розвитку, а також визнання важливості дотримання настанов і стандартів ЄС з метою забезпечення ефективного використання коштів ЄС та підтримки загальних цілей розвитку Польщі. Система, запроваджена цією концепцією, охоплює всі документи стратегічного й оперативного планування, що стосуються як соціально-економічного, так і просторового планування в Польщі. Сюди входять довгострокові та середньострокові стратегії, дев’ять горизонтальних стратегій, підготовлених на урядовому рівні, 16 стратегій воєводств, підготовлених регіональними органами самоврядування, воєводські плани просторового розвитку та всі документи, підготовлені для цілей програмування ЄС. Хоча відповідають за підготовку всіх цих документів  державні установи, їхні припущення та різні елементи широко обговорюються із зацікавленими сторонами (місцевою владою, бізнесом, ОГС) у широкому процесі консультацій, що забезпечується національним законодавством.

З фінансової точки зору основним стратегічним документом, погодженим між державою-членом ЄС та Європейською Комісією є Угода про партнерство на період 2014-2020 рр. Вона визначає цілі, пріоритети й інструменти використання коштів ЄС для досягнення цілей ЄС та національних цілей, а також структуру операційних документів. У випадку Польщі структура операційних документів політики згуртування залишається відносно незмінною з 2006 року, що забезпечує стабільність структури і передбачуваність для бенефіціарів. Однак вона також має певні недоліки, а саме ризик того, що певні групи бенефіціарів стануть залежними від отримання коштів.

Усі ці програми готуються у тісній координації з положеннями Угоди про партнерство, нагляд за виконанням якої здійснює Міністерство фондів та регіональної політики (наступник Міністерства регіонального розвитку). У разі необхідності Міністерство може видавати додаткові інструкції щодо різних елементів програмування та освоєння структурних фондів, таких як територіальні інструменти, індикатори моніторингу, правила оцінки, правила ведення обліку тощо.

Система програмування в Польщі забезпечила успішну підтримку освоєння коштів ЄС у минулому завдяки розвитку аналітичного потенціалу в уряді та місцевих органах влади, а також завдяки активній співпраці з науковою спільнотою та відповідними установами, що добре обізнані з циклом програмування, наприклад, національними та регіональними управліннями статистики.

Інституційна система

Інституційна система національної регіональної політики та використання фондів ЄС у рамках політики згуртування є розгалуженою і включає чимало інституцій, що діють на національному, регіональному та місцевому рівнях. Ці інституції спеціалізуються на різних горизонтальних і галузевих аспектах політики розвитку, як-от транспорт, довкілля, підтримка підприємств та розвиток людських ресурсів.

У рамках системи реалізації Угоди про партнерство на 2014-2020 рр. зазначені нижче інституції діють відповідно до чинного законодавства ЄС та національних нормативно-правових актів [1]:

• Стратегічна та координаційна інституція: Стратегічною та координуючою установою є Міністерство, відповідальне за регіональний розвиток – нині Міністерство фондів та регіональної політики.
• Органи управління: Органи управління національними програмами зосереджені в Міністерстві фондів та регіональної політики, а також у двох інших міністерствах – Міністерстві сільського розвитку (Програма розвитку сільських територій) та Міністерстві морського господарства (Програма розвитку рибальства та аквакультури). Крім того, існують незалежні органи управління регіональними програмами, розташовані в маршалківських управліннях 16 воєводств.
• Уповноважені установи: Уповноважені установи розташовані в міністерствах, цільових фондах та спеціалізованих агентствах і відповідають за щоденне управління коштами ЄС на регіональному та місцевому рівнях.
• Організації-виконавці: Організації-виконавці відповідають за реалізацію різних компонентів операційних програм, зокрема організацію конкурсів, оформлення, виплати, нагляд та інші пов’язані з цим завдання.
• Органи управління та спільні технічні секретаріати: Органи управління та спільні технічні секретаріати відповідають за управління програмами Європейського територіального співробітництва (ЄТС), якими керує Польща, а контролери першого рівня відповідають за перевірку законності та регулярності витрат, задекларованих кожним бенефіціаром у рамках програм співробітництва.
• Аудиторська служба: Аудиторська служба при Міністерстві фінансів разом із 16 регіональними відділами податкової адміністрації відповідає за аудит систем реалізації програм і проєктів, а також за перевірку та оцінку виконання критеріїв відбору.
• Установа з отримання траншів: Міністерство фінансів відповідає за отримання траншів від Європейської Комісії (ЄК).

Відповідно до європейських і національних нормативно-правових актів протягом 2014-2020 рр. до системи реалізації політики згуртування було залучено 144 інституції. Серед них 22 органи управління, 85 уповноважених установ та 7 організацій-виконавців. Робота цієї системи коштує приблизно 3-4% або навіть більше від вартості програм.

Система координації – роль Міністра, відповідального за регіональну політику

Провідну роль у польській системі регіональної політики, включно з програмуванням та впровадженням політики згуртування, відіграє Міністр, відповідальний за регіональну політику. 

Міністр очолює потужну адміністративну структуру, наразі відому як Міністерство фондів та регіональної політики, яка, за польськими адміністративними стандартами, має потужний і освічений апарат, що налічує близько 1200 політично нейтральних кваліфікованих чиновників та експертів, які в середньому отримують хорошу винагороду.

Така добре організована адміністративна структура позитивно впливає на здатність Польщі відстоювати свої позиції під час переговорів з Європейською Комісією, забезпечувати дотримання законодавства ЄС та процедур його імплементації, а також підтримувати високу якість національної регіональної політики. Програмування та реалізація регіональної політики в Польщі значною мірою узгоджується зі стандартами ЄС, встановленими регламентами політики згуртування.

Роль регіональних органів самоврядування

У польській системі реалізації регіональної політики та освоєння коштів ЄС воєводське самоврядування відіграє фундаментальну роль поряд із Міністром, відповідальним за регіональну політику. Від початку 1990-х років тривали дискусії про створення великих воєводств на теренах історичних земель Польщі замість 49 невеликих воєводств, які функціонували у 1975-1999 роках і були очолені представниками центрального уряду. Науковці та представники більшості політичних партій на той момент досягли консенсусу про те, що це є вирішальною умовою успішної структурної модернізації та підвищення ефективності держави, що дозволить повною мірою скористатися перевагами майбутнього вступу до ЄС. Створення «видимих на карті Європи» регіонів з достатніми фінансовими та людськими ресурсами розглядалося як необхідний крок до планування й ефективної реалізації заходів розвитку, що ґрунтуються на місцевих і регіональних потребах.

Зростання значення воєводського самоврядування у здійсненні діяльності з розвитку держави було пов’язане насамперед з процесом посилення його ролі в управлінні програмами європейської політики згуртування. Важливою віхою в процесі посилення ролі органів самоврядування воєводств стала підготовка та делегування органам регіонального самоврядування повноважень з управління 16 регіональними операційними програмами, які спочатку співфінансувалися лише Європейським фондом регіонального розвитку (ЄФРР), у фінансовій перспективі 2007-2013 років. Починаючи з 2007 року органи самоврядування всіх 16 воєводств Польщі виступають як органи управління регіональними операційними програмами. 

У фінансовій перспективі на 2014-2020 рр. обов’язки органів самоврядування воєводств ще більше розширилися, і вже передбачали безпосереднє управління значною частиною діяльності в рамках Європейського соціального фонду (ЄСФ). Фінансові ресурси у розпорядженні органів самоврядування воєводств також збільшилися. Наразі ці структури відповідають за використання понад 40% усіх коштів політики згуртування (ЄФРР, ЄСФ, Фонд згуртування) в Польщі. Починаючи з 2021 року в рамках регіональних програм також реалізуються заходи з трансформації регіонів, залежних від викопних видів палива, які фінансуватимуться з нового Фонду справедливого переходу. 

За даними Єврокомісії, у 2018 році на фонди ЄС припадало близько 80-85% усіх державних видатків, виділених на діяльність, спрямовану на розвиток Польщі (інвестиції в інфраструктуру, державну підтримку компаній та заходи з розвитку людських ресурсів). Це забезпечило воєводським органам самоврядування сильну, хоча й не обов’язково домінантну, позицію в політиці розвитку країни.

Висновки

Польща побудувала власну ефективну модель управління коштами ЄС, яка характеризується такими рисами:

• Тісний зв’язок між управлінням коштами ЄС та регіональною політикою: управління коштами ЄС тісно пов’язане з регіональною політикою і просторовим плануванням на національному рівні, що створює цілісний підхід до соціально-економічного та просторового розвитку.
• Децентралізація управління коштами ЄС: управління близько 40% усіх коштів політики згуртування здійснюється на регіональному рівні завдяки правовому регулюванню та адміністративній підтримці, наданій місцевим органам влади в рамках національної регіональної політики. Це дозволяє ефективно реалізовувати проєкти, що фінансуються ЄС, на регіональному рівні, враховуючи місцеві потреби та пріоритети.
• Ключова роль Міністерства регіональної політики: Міністерство регіональної політики та Міністр регіональної політики відіграють вирішальну роль у переговорах із ЄС, координації, програмуванні, управлінні національними програмами, законотворчості, контролі, моніторингу та оцінці проєктів, що фінансуються ЄС. Це забезпечує ефективне управління та контроль за використанням коштів ЄС на національному рівні.
• Механізми співпраці та координації: існують ефективні механізми співпраці та координації між урядом і регіональним самоврядуванням, а також іншими суб’єктами, залученими до реалізації проєктів ЄС.
• Комплексна система соціально-економічного програмування: програми ЄС інтегровані в національну систему соціально-економічного програмування, а не розглядаються як щось зовнішнє стосовно неї. Це забезпечує комплексний та ієрархічний підхід до планування розвитку, коли кошти ЄС узгоджуються з національними пріоритетами.
• Використання механізмів і процедур політики згуртування: Польща перейняла механізми і процедури політики згуртування ЄС для реалізації національної політики розвитку, включаючи інвестиційні та інші види проєктів розвитку. Це підвищує якість та ефективність державної політики в Польщі.
• Спеціалізовані державні органи для освоєння коштів: Польща використовує низку спеціалізованих державних органів на національному та регіональному рівнях для освоєння коштів ЄС. Багато з цих органів були створені в період підготовки до вступу в ЄС і забезпечували ефективну реалізацію проєктів, що фінансуються ЄС.
• Співпраця з науковими колами: Польща налагодила дієву співпрацю з науковими колами, чому сприяє велика роль моніторингу та оцінки в політиці згуртування ЄС. Це забезпечує ухвалення рішень на основі наукових даних та реалізацію проєктів, що фінансуються ЄС.
• Програми адміністративної підтримки: існують численні програми та проєкти адміністративної підтримки, які надають допомогу адміністраціям, що управляють та реалізують програми фондів ЄС, а також різним типам бенефіціарів. Це забезпечує безперешкодну реалізацію та управління проєктами, що фінансуються ЄС, у Польщі.

Польща успішно освоїла 100% доступних коштів політики згуртування з моменту вступу до ЄС, що значно сприяло зростанню ВВП як на національному, так і на регіональному рівнях (відношення ВВП Польщі на душу населення (за паритетом купівельної спроможності) до середнього показника у 27 державах-членах ЄС виросло з 51,5% у 2004 році до 75,7% у 2020 році; за оцінками, близько 3,8 п.п. цього зростання стало можливим завдяки політиці згуртування ЄС). Отже, ця модель є високоефективною з точки зору технічної спроможності. Це проявляється, серед іншого, в ефективному застосуванні процедур, швидкому освоєнні коштів, належній організації конкурсів проєктів і тендерів.