Що не так з оплатою праці державних службовців та як це змінити?

Суспільство та донори вже кілька років наполегливо вимагають від українського уряду реформ, але реформи йдуть повільно (за період з 19 червня по 2 липня 2017 року Індекс реформ склав +0,4 бали з 5ти максимально можливих). Частіше за все, коли говорять про реформи, згадують політичну волю до змін в країні. Проте, навіть за наявності політичної волі, мало просто прийняти закон чи постанову – зміни потрібно імплементувати на всіх рівнях. Це не менш важлива частина дороги до успіху реформи. І тут постає питання: «Хто робить реформи?». Це звичайні державні службовці – управлінці, працівники середньої та нижчої ланок. І саме вони будуть якісно (чи не якісно) впроваджувати найкращі закони або політики урядовців топового рівня.

Реформу сектору державного управління почали два роки тому. У 2015 р. Верховна Рада прийняла новий Закон «Про державну службу» та Стратегію реформування державного управління України на 2016-2020 рр. Цей закон відповідає європейським принципам держуправління та вирішує основні проблемні питання державної служби. Проте станом на 2017 рік система все ще далека від досконалості: чинний механізм оплати праці держслужбовців заважає оновленню кадрів, хоча й обходиться платникам податків в значну суму. Очікується що в 2017 році видатки на оплату праці в державному секторі сягнуть 10,8% ВВП України. Як для країни з перехідною економікою з великим борговим навантаження цей рівень зависокий. Такі видатки можуть дозволити собі тільки економічно розвинені країни. Наприклад, у середньому по ЄС, частка державних видатків на оплату праці у 2016 році складала 10,2% ВВП, а серед країн ЄС-сусідів України – 9,6% ВВП.

Закон ввів дві важливі новели. Перша з них – відкриті конкурси на вакантні посади в державній службі, щоб залучити людей «з поза меж системи». З того часу було проведено 26 тисяч кадрових конкурсів, а державна служба стала однією з топ 3 сфер на ринку праці за кількістю розміщених вакансій. Друга новела – підвищення винагороди на держслужбі та зміна структура оплати праці. Однак, із часом обидва ці здобутки виявили свої вади.

В рамках цієї статті ми зупинимося саме на вадах системи оплати праці. Виявилося, що чинна система демотивує нових людей брати участь у конкурсах і погіршує загальний результат реформи. Швидше рано, аніж пізно, Україна опиниться перед необхідністю виправляти спричинені цим диспропорції.

Які вади залишилися в новій системі оплати праці?

В Україні прийнята централізована система оплати праці працівників публічного сектору на базі тарифної сітки. Їхня зарплата складається з базових, тимчасових та пільгових компонентів.

Базові компоненти – це посадовий оклад та постійні надбавки (за вислугу років та за ранг державного службовця). Крім того, держслужбовці мають право на два види матеріальної допомоги, які, по суті, мають характер «постійних надбавок» – «на вирішення соціально-побутових питань» та «на оздоровлення» на час щорічної відпустки.

Премії та надбавки тимчасового характеру – це додаткові стимулюючі виплати, які залежать від умов, складності та результатів роботи.

Перша проблема полягає в тому, що занадто велика частка тимчасових компонентів у заробітній платі робить держслужбовця заручником керівника. Таким чином премії легко перетворити із інструменту заохочення на інструмент тиску чи схиляння до корупції.

Хоча новим законом частку посадового окладу збільшили з 26% у 2015 до 34% у 2016 році, вона все ще залишається занизькою. Добре, що ці викривлення поступово виправлятимуться (див. Рис. 2).

З 1 січня 2018 року мінімальний розмір посадового окладу держслужбовців підвищиться він складе 1,5, а з 1 липня 2018 року – 1,75 розміру прожиткового мінімуму.

З 1 січня 2019 року щоквартальні премії будуть обмежені 30% річного посадового окладу службовця, а максимально можливий розмір преміального фонду складе не більше 20% річного фонду оплати праці.

В порівнянні з чинними правилами це радикальні зміни, адже на сьогодні економія фонду оплати праці повністю розподіляється на преміальні, і цим нерідко маніпулюють. Керівники можуть навмисне тримати певну кількість посад вакантними для того, щоб збільшити обсяг вільних ресурсів (або так званий «фонд економії оплати праці») для стимулюючих виплат своїм підлеглим. Так, голова Нацдержслужби Костянтин Ващенко вважає що частка таких вакансій у штатному розписі може становити 10-15%. З одного боку, це дозволяє легально платити підлеглим зарплати, наближені до ринкових, з іншого – цим можна зловживати на розсуд керівника.

Друга проблема – дискримінація в оплаті молодих спеціалістів та фахівців з-поза меж системи державної служби, адже надбавка за вислугу років може сягати 50% доходу працівника. Нажаль, це недолік збережено і в новому законі. Через це топовий керівник, який прийшов з недержавного сектору, може отримувати «на руки» приблизно стільки ж, скільки службовець середньої ланки, котрий має великий стаж. Такі ситуації не поодинокі: за даними Укрстату, у 2015 році частка керівників всіх рівнів та категорій на державній службі з вислугою від 15 років і більше (тобто тих, хто мав надбавку за вислугу років на рівні 45-50%) складала 46%, і ще 26% керівних працівників мали стаж державної служби від 10-15 років (і відповідно, надбавку до посадового окладу 30-42%).

Для того, щоб мати уявлення про сукупні розміри винагороди державних службовців центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), ми зробили розрахунок умовної середньомісячної виплати при мінімальних та максимальних надбавках, визначених законом для працівників ЦОВВ центрального рівня (див. Таблиця 2).

Третя проблема – працівники різних центральних органів влади (ЦОВ) отримують неспівставні за розміром винагороди. Найвищі оклади встановлені для посадовців новостворених антикорупційних органів (НАБУ та НАЗК), вони в рази перевищують оклади найвищого рівня державної служби (держсекретаря). Посадовий оклад простого прокурора Генеральної прокуратури співставний з окладом керівника державного органу центрального рівня. Такий підхід протирічить принципу рівнозначності оплати за однакову роботу.

Це можна помітити навіть на усереднених показниках. Так, у 2016 році розрахункова середньомісячна заробітна плата для різних міністерств варіювалася в діапазоні від 2 882 до 9 377 грн на місяць, тоді як середній показник по всіх міністерствах був 6 374 грн на місяць.

Навіть в межах одного відомства чи відомств одного типу (міністерства, агенції, служби) зарплати можуть бути дуже різними. Це демотивує працівників, особливо якщо вони не розуміють причин таких диспропорцій.

Чому висока частка премій не мотивує державних службовців?

Світова практика свідчить: держави всіляко експериментували з компонентами винагород, але далеко не завжди це додавало мотивації працівникам та покращувало якість їх роботи.

У 1980-х роках на хвилі реформ державного управління розвинуті країни поставили частину винагороди у залежність від оцінки результатів роботи працівника (performance-related pay). Згодом цю практику підхопили інші держави.

Окрім цього, багато країн зменшили частку варіативних та пільгових компонентів оплати в структурі грошових винагород та збільшили гарантовану частку. Згідно дослідження ОЕСР[1], у 2011 році у середньому лише 20-35% зарплати службовця припадало на премії та інші поза-базові виплати.

Варіацій мотивування персоналу залежно від результатів роботи та систем оцінки було досить багато.

Наприклад, у Португалії[2] ввели таке правило про розподіл преміального фонду: в межах всієї системи премії за належний рівень виконання своїх обов’язків отримують чверть працівників, з яких 5% отримують вищі премії, якщо результати їхньої роботи визнані зразковими. Якщо зразковими були визнані результати роботи всієї установи, то її преміальний фонд розподіляється між 35% всіх працівників, з яких за зразкові результати преміюють 10% (включно з керівниками).

У Німеччині[3] елементи винагород, залежно від результатів роботи, ввели у 1997 році. Вони передбачають або одноразовий річний бонус у розмірі зарплати початкового рівня, або щомісячну премію до 7% початкового базового окладу.

Деякі країни встановили ліміт на частку преміальних та бонусних виплат у загальній грошовій виплаті державному працівнику. Наприклад, у Латвії та Словенії[4] кумулятивний обсяг всіх бонусних виплат не може перевищувати 40% та 55% сукупної оплати відповідно. У Литві після реформи середній рівень преміальних виплат зменшився до 20% сукупної заробітної плати, а максимальний розмір всіх надбавок та премій не може перевищувати 70% сукупної винагороди.

Чи привели мотиваційні схеми до підвищення ефективності роботи працівників? Далеко не скрізь. Згідно з опитуваннями, тільки 31% литовських державних службовців вважають, що висока продуктивність призводить до підвищення заробітної плати. В Естонії так вважають 50%, у Латвії – 30%, у Польщі – 18%[5].

Частково це пояснюється недосконалими системами оцінки персоналу, а частково тим, що, як виявилося, працівників сектору державного управління грошові компоненти оплати мотивували значно менше, ніж тих, хто працював у приватному секторі.

Результати опитувань держпрацівників у різних країнах показали: визначальними з точки зору мотивації є відчуття значущості роботи службовця та його вплив на прийняття рішень, кар’єрне просування, соціальний захист, пенсійне забезпечення та престиж державної служби.

Не все те «низькі зарплати», що держсектор

Державна служба залишається непривабливим роботодавцем для українців. За даними Національного агентства України з питань державної служби за результатами 26000 кадрових конкурсів на вакантні посади в державній службі лише 2% посад зайняли люди, що раніше не працювали на державній службі. Українці часто вважають, що у державному секторі зарплати низькі, і тому не надто цікавляться вакансіями. Але ж це не так.

Темпи зростання зарплат

Зарплати держслужбовців не відставали від темпів росту економіки – витрати на оплату праці в секторі державного управління та оборони за 2001-2015 роки на 35% перевищили ріст номінального ВВП.

Заробітні плати змінювались нерівномірно. Але за останні 15 років витрати на оплату праці частіше зростали швидше, ніж ВВП, аніж відставали чи були на рівні з ним. Після прийняття Закону «Про державну службу», фонд оплати праці державних службовців і середні заробітні плати зросли більше, ніж вдвічі у 2016 році, а у 2017 році передбачене зростання ще на 48%.

Джерело: Ukrstat, розрахунки ЦЕС

Порівняння із приватним сектором в галузевому розрізі

Середні зарплати у держсекторі виглядають доволі конкурентними порівняно з виробничими галузями економіки. Тим не менш, вони нижчі від зарплат у секторах технологічних та фінансових послуг[6].

Середня заробітна плата працівників центральних апаратів органів державної влади у 2016 році була на 11,4% вищою за середню зарплату у промисловості, але на 31% нижчою від середньомісячної зарплати у секторах фінансових послуг та IT.

Структура зарплати в державному та приватному секторах суттєво відрізняється.

Так, в структурі фонду оплати праці працівників сектору державного управління у 2016 році посадовий оклад складав 34%, надбавки та додаткові виплати – 53%, а премії – 13%. В той самий час, у фінансовому секторі та промисловості основна заробітна плата становить 60% сукупної винагороди, а 30-35% – додаткові виплати.

Порівняння із приватним сектором в розрізі посад

Дослідження різниці в оплаті праці в державному та приватному секторах у країнах ЄС на мікрорівні показали, що для менш кваліфікованих працівників у державному секторі заробітна плата вище ніж в приватному.

Одночасно для більш кваліфікованих працівників та високопосадовців різниця у заробітних платах між державним та приватним сектором зменшується або змінюється на користь приватного сектору [7].

Така ситуація, наприклад, у деяких країнах – нових членах ЄС: Польщі, Словенії, Литві, Естонії та інших (див. Рисунок 4). У керівників вищих ланок державної служби, які не мають великих надбавок за стаж роботи на державній службі, середні заробітні плати на 40-60% нижчі, ніж у приватному секторі у таких країнах, як Польща, Чехія, Литва та Естонія.

Така ситуація характерна і для України – для спеціалістів центральних органів державної влади заробітні плати є на 25-30% вищими, ніж для порівнюваних за змістом роботи посад у приватному секторі. Для керівників приватний сектор пропонує заробітну плату в середньому на 50% вищу, ніж державний.

Що робити

Підсумуємо першочергові кроки, котрі можливо зробити, щоб держава стала більш привабливим працедавцем для людей як з поза меж системи, так і зсередини, без суттєвого негативного впливу на фіскальну стабільність.

По-перше, необхідно створити базу інтегрованого кадрового та зарплатного обліку державних службовців. Провести детальний аналіз диференціації оплати праці та оцінити наслідки різних варіантів змін у структурі заробітних плат на витрати на оплату праці в секторі.

По-друге, зробити максимально прозорим механізм формування грошової винагороди для державних службовців. Для країни з обмеженими бюджетними ресурсами та корупційними ризиками важливо спростити надбавки до зарплати та інші матеріальні стимули.

По-третє, зменшити диспропорції в оплаті праці в різних відомствах у межах сектору державного управління та уникати політичних рішень, які спотворюють рівні компресії заробітних плат. На сьогодні найбільш високооплачуваними працівниками в системі державного управління за посадовими окладами є працівники НАБУ: 40-50 прожиткових мінімумів порівняно з 8 прожиткових мінімумів для держсекретаря.

Також необхідно вдосконалювати умови проведення конкурсів, а якість кваліфікаційних іспитів – підвищувати. Кандидатів на держпосади слід тестувати не лише на знання законодавства, а й на логіку, розвиток «м’яких» навичок (вміння працювати в команді, лідерські якості, комунікативні навички тощо). Точно не зайвими будуть психологічні тести для відбору осіб, не схильних до корупції.

Окрім цього, необхідно змінювати систему оплати праці для вищого корпусу державної служби, для забезпечення необхідної мотивації та співставного з приватним рівня оплати праці.

Примітки