Що робить громади стійкими – перші уроки після 24 лютого

Це ефективність інституцій, зокрема, на рівні територіальних громад. Йдеться про специфічну ефективність, яку ми далі в тексті будемо називати стійкістю. Саме цей чинник сприяв здатності органів місцевого самоврядування, волонтерів і місцевого населення співпрацювати для боротьби із шоками, з якими стикаються територіальні громади.

Стійкість у громадах

Під стійкістю територіальних громад наша команда розуміє здатність органів виконавчої влади адаптуватися до різних шоків повномасштабної війни (у перші 9 місяців). Таким чином, ми беремо до уваги той факт, що повномасштабна війна – це не один єдиний шок, а скоріше джерело шоків різної інтенсивності, тривалості та комплексності у різних сферах для різних громад. Для початкового розуміння, які передумови та практики сприяють стійкості в громадах, у серпні-вересні 2022 року ми провели 8 глибинних інтерв’ю з представниками чотирьох категорій громад:

1. Громади, які зазнали окупації й були деокуповані в результаті вдалих контрнаступальних дій української сторони.
2. Громади, які на момент інтерв’ю перебували в окупації (респонденти виїхали з цих громад і знаходились у безпеці). 
3. Тилові громади, які знаходяться відносно близько від лінії фронту. 
4. Тилові громади, які значно віддалені від лінії фронту.

Статистичні дані (скориговані на інфляцію) свідчать, що громади по-різному реагують на економічні шоки від повномасштабного вторгнення. Так, у абсолютної більшості громад зменшився загальний обсяг власних податкових надходжень. Тільки кілька десятків громад змогли утримати його на довоєнному рівні або підвищити. Серед них, наприклад, громади, де є видобувна промисловість і які не були уражені в ході обстрілів, або галузі, на виробничі ланцюги яких обстріли не вплинули. 

Водночас, частка власних надходжень (всіх доходів окрім трансфертів з інших бюджетів) у загальних доходах громади знижується із територіальним наближенням до районів ведення бойових дій. У громадах близьких до цих районів частка власних доходів впала на 40-60 в.п. (у зв’язку із зупинкою підприємств та евакуацією частини населення), тоді як у громадах, які знаходяться далі від боїв, частка власних доходів знизилася на 10-20 в.п., а в деяких – навіть виросла. 

Інтерактивна карта

Ми також бачимо суттєву варіативність серед громад, які знаходяться в тилу. У деяких громадах частка власних надходжень в бюджеті знизилася до 20 в.п. протягом березня-липня 2022 року у порівнянні з аналогічним періодом минулого року, а в деяких цей показник виріс до 20 в.п. Якщо здійснити розрахунки без військового ПДФО, відмінність, хоч і не така суттєва, залишається. В межах однієї області деякі громади підвищили частку своїх власних доходів на 5-10 в.п., в той час як інші зменшили на 3-7 в.п. (рисунок 1). 

Надходження від ПДФО військових суттєво пом’якшили зниження ресурсів у розпорядженні територіальних громад. Якщо у 2021 році ПДФО військових становило 4% від загальної суми власних надходжень, то у 2022 році ця частка майже 29%. Зростання відбулося і в реальному вимірі – у 5 разів (рисунок 2). Той факт, що розташування військових частин на території України не залежить від рішень громади, ставить територіальні громади в нерівні умови подальшого економічного розвитку, адже одним громадам доводиться докладати значно більших зусиль для наповнення бюджету, ніж іншим. 

Отже, відрізняються не лише громади, які знаходяться у військовій зоні та в тилу, але й тилові громади між собою. Щоб розібратися в цій непростій ситуації, ми почали пілотне дослідження і побачили, що для успішного протистояння вже наявним та новим викликам громади потребують довгострокової підтримки й обміну досвідом. 

Нижче ми наводимо висновки з інтерв’ю, щоб описати шоки, з якими зіткнулися різні громади, та фактори, від яких залежало реагування громад на ці шоки. Ідентифіковані шоки переважно відповідають елементам національної стійкості, визначеним у Концепції забезпечення національної системи стійкості, запровадженої РНБО України у серпні 2021 року. 

Шок 1. Загроза інституційній стійкості

Неочікуваність початку повномасштабного вторгнення, психологічний шок та розгубленість людей. Цей шок створював додаткові виклики для управління громадою у перші дні великої війни. Для більшості очільників громад, із якими ми говорили, повномасштабне вторгнення було неочікуваним, тому реагування на цей шок залежало від: 

• Готовності керівництва громади залишатися в громаді та працювати в умовах воєнного стану
• Здатності швидко змінювати режим роботи та працювати понаднормово (так, окремі громади створили чи вже мали координаційний чат, здійснювали регулярні збори представників виконавчої влади та інших дотичних структур)
• Рівня підготовки до екстреної ситуації (вторгнення): 
• наявності власних або адаптації національних планів для спротиву під час воєнного стану; 
• проведення обговорень щодо сценаріїв дій громади у випадку можливих криз (вторгнення);
• фактичної підготовки – можливості сформувати запаси (пального, води, медикаментів), їхні обсяги; забезпечення транспортними засобами для евакуації населення та/або ввезення гуманітарної допомоги 

Отримані уроки: незважаючи на розуміння важливості інституційної стійкості, окремі громади і після вторгнення не затвердили програми спротиву й не проводять обговорень на випадок погіршення безпекової ситуації, нових шоків та сценаріїв можливих дій  у випадку їх реалізації.

Шок 2. Безпеково-мобілізаційний

Ризик ракетних ударів був і залишається в усіх регіонах України; в багатьох регіонах було зафіксовано діяльність диверсійно-розвідувальних груп (ДРГ). І хоча  безпосередньо бойові дії відбувалися не в усіх областях України, необхідність мобілізувати населення для фінансової та іншої допомоги ЗСУ зберігається. 

Реагування на цей шок залежало від: 

• Швидкості формування сил територіальної оборони Збройних сил України та добровільних формувань територіальних громад; 
• Місткості захисних споруд цивільного захисту до вторгнення та швидкості створення/модернізації нових;  
• Обсягів допомоги місцевої громади ЗСУ та добровольчим формуванням.

У червні-серпні 2022 цей шок проявився у необхідності створити та перевірити укриття в навчальних закладах у короткий проміжок часу та з обмеженими можливостями фінансування для початку очного навчання з 1 вересня. 

Отримані уроки: окремі громади вказували, що згуртованість, здобута в процесі добровільного утворення громади і “відвоювання права на її самостійне існування”, сприяли бажанню місцевих мешканців допомагати ЗСУ та іншими захисним формуванням. Отже, заходи, що сприяють згуртованості, мають залишатися “на часі” в громадах. Такі заходи включають залучення громадян до ухвалення рішень та/або об’єднання людей навколо спільних питань/проблем (наприклад, громадські бюджети участі). Це можуть бути проекти залучення жителів до створення публічних просторів (наприклад, такі є серед минулорічних переможців всеукраїнського конкурсу “Кращі практики місцевого самоврядування”). У селищних та сільських громадах – це часто спільні проекти декількох громад чи створення кооперативів у межах однієї громади. 

Шок 3. Інформаційно-комунікаційний

У соціальних медіа та чатах широко розповсюджувалися неправдива інформація та фейки, які сіють паніку серед місцевого населення (часто така інформація з’являється й досі). Якщо місцева влада цьому не протидіяла, то мала наплив неактуальних запитів до поліції та на лінії оперативного зв’язку.  

Реагування на цей шок полягало в: 

• регулярності комунікації з мешканцями громади, публікацій перевірених новин та взаємної допомоги в межах громади; 
• можливості та частоти зустрічей (обміну інформацією та досвідом) з іншими громадами.

Отримані уроки: навіть маленькі громади створили та активізували ведення соціальних мереж для офіційного інформування населення. Позитивною також є тенденція організації неформальних партнерських стосунків між сусідніми громадами та спільна протидія ІПСО та фейкам. На жаль, окремі громади сьогодні перестали комунікувати з населенням так часто, як на початку вторгнення, що призвело до незадоволеності населення. Представники громад, із якими ми спілкувалися, відновили комунікацію на запит мешканців. 

Шок 4. Гуманітарний (значна кількість внутрішньо переміщених осіб)

Якщо в перші місяці шок полягав у необхідності швидко знайти тимчасовий притулок для значної кількості людей, забезпечити їх їжею та медикаментами,  то наразі виклик полягає у наданні постійного житла, соціальній інтеграції та працевлаштуванні ВПО. 

Реагування на цей шок полягало у: 

• Створенні можливостей для внутрішньо-переміщених осіб (ліжко-місця, місця у навчальних закладах для дітей, психологічна/юридична/інша підтримка)
• Кількості переміщених підприємств та кількості створених робочих місць

Отримані уроки: окремі громади як переваги згадували їхній досвід відкритості до ідей громадських організацій та бізнесу до повномасштабного вторгнення, бо така співпраця дозволила організувати коаліції за напрямками роботи набагато швидше, і відповідно краще інтегрувати ВПО. Горизонтальні зв’язки, започатковані на різноманітних навчаннях та форумах, на думку представників громад,  допомогли відреагувати на цей виклик. 

Шок 5. Загрози для критичної інфраструктури

Деякі громади переживали цей виклик у вигляді додаткового навантаження на критичну інфраструктуру внаслідок швидкого зростання кількості населення та рівнів споживання комунальних послуг (у тилових громадах), в той час як в інших громадах викликом став захист інфраструктури та необхідність її  швидкого відновлення у випадках обстрілів.  

Реагування на цей шок полягало залежало від: 

• Швидкості мобілізації ресурсів, зокрема закупівлі генераторів 
• Диверсифікованості джерел постачання енергії до моменту вторгнення

Отримані уроки: окремі громади згадували, що інвестиції в обладнання комунальних підприємств сприяли швидшому та більш якісному реагуванню на перебої у наданні комунальних послуг. 

Шок 6. Економічний

Вже згаданий економічний шок був зумовлений обмеженням бюджетних трансфертів під час перших тижнів війни, зниженням податкових доходів, закриттям бізнесів тощо. 

Реагування та цей шок залежало від: 

• Перерозподілу коштів спеціального фонду
• Рівня співпраці з іноземними партнерами (отримання грантів)
• Рівня комунікації з бізнесами для отримання фінансової підтримки від приватного сектору та релокації підприємств

Отримані уроки: громади вказують, що їхня проактивність – заохочення перереєстрації переміщених осіб, які є ФОП, у громаді, контактування бізнесів із пропозиціями релокації тощо – приносить відповідні результати – збільшення податкових надходжень порівняно з першими місяцями війни. 

Шок 7. Необхідність швидкого відновлення життєзабезпечення на деокупованих територіях

На звільнених територіях великі площі критичної інфраструктури, житла та соціальної інфраструктури знищені, значна частина території – замінована. 

Реагування та цей шок залежало від: 

• Можливості здійснити оцінку збитків для планування майбутньої відбудови
• Можливості мобілізувати кошти та зв’язки для проектів відновлення та реконструкції

Отримані уроки: аналогічно до інших шоків, досвід громад свідчить, що наявність горизонтальних зв’язків із бізнесом, міжнародними партнерами та іншими агентами дозволяє швидше та якісніше вирішувати проблеми, спричинені цим шоком. 

Висновки

Пілотні інтерв’ю з невеликою кількістю респондентів демонструють, що починаючи з повномасштабного вторгнення 24 лютого 2022 лютого, громади зіткнулись із широким спектром шоків. Відповіді на деякі з шоків громади почали готувати ще до війни, на інші – вже в процесі. Наступна частина нашого дослідження полягає у зборі статистичних даних, щоб оцінити вплив виявлених шоків на громади та перевірити, які фактори впливають на стійкість громад до цих шоків.