Распространенное Уклонение от Налогов: Поймайте Сначала «Большую Рыбу»

Эта статья продолжает серию заметок Владимира Дубровского о проблемах украинской налоговой системы. Он утверждает, что в отличие от многих других стран, в Украине от уплаты налогов в основном уклоняются большие предприятия и очень крупный бизнес. Поэтому, в силу разных причин, в отличие от нынешнего подхода правительства, эту проблему необходимо решать, прежде всего, с помощью фундаментальной реформы общей налоговой системы. Параллельно необходимо доработать систему упрощенного налогообложения и утвердить ее в недалеком будущем. Первую часть читайте тут.

В первой статье этой серии заметок, я попытался в общих чертах описать существующую украинскую налоговую систему, сделав акцент на институциональных проблемах. Пришло время затронуть и технические вопросы. Всем известно, что налоги существуют для обеспечения поступлений в государственный бюджет. Таким образом, повсеместное уклонение от уплаты налогов означает, что система налогообложения не выполняет своих базовых функций. Уклонение от налогов – это симптом, указывающий на более серьезные проблемы во всей системе налогообложения. Поэтому, чтобы снизить уровень неуплаты, необходимо изучить основные недостатки этой системы. И принимая во внимание ограниченность ресурсов правительства, нужно сосредоточиться на устранении этих недостатков в порядке их важности: начиная с нарушений со стороны очень крупного бизнеса – и заканчивая частными предпринимателями. Сейчас же гораздо больше усилий сосредотачивается вокруг упрощенной системы налогообложения, а не вокруг нарушений на крупных предприятиях – практически по Закону тривиальности Паркинсона («Количество времени, потраченного на обсуждение того или иного вопроса обратно пропорционально его важности [количеству потраченных денег]»). Эта статья объясняет контрпродуктивность такого подхода и необходимость его пересмотра.

Борьба с уклонением от уплаты налогов облегчит жизнь честным налогоплательщикам

При взгляде на украинскую налоговую систему, первое, что бросается в глаза, – это огромные масштабы «теневой экономики». Ее оценки варьируются от 30% до 50% ВВП, но даже самые проверенные данные указывают на сумасшедшие масштабы теневого сектора. Тенизация украинской экономики – очевидное свидетельство провала нынешней системы налогообложения, хотя и, судя по всему, не главного с точки зрения влияния на национальное благосостояние: конфискационное и чрезмерное налогообложение может быть как минимум не менее губительно.

Некоторые либертарианцы утверждают, что тенизация экономики приносит больше пользы, чем вреда, так как налоговое бремя около 40% официального ВВП безусловно невыносимо для такой слабой экономики, как украинская, особенно принимая во внимание крайне низкое качество государственных услуг и институтов. В некотором смысле огромные масштабы уклонения от налогов де-факто смягчают это огромное бремя до более или менее приемлемых 30% или около того. Следовательно, с этой позиции, уклонение от налогов жизненно необходимо для выживания экономики страны, которую в противном случае налоги просто «задушат». Это действительно похоже на правду, но то, каким именно образом достигается результат, тоже вредит экономике: как любой вид поиска ренты, уклонение от налогов перераспределяет время и усилия предпринимателей на разработку новых «лазеек», и отвлекает от развития бизнеса. Кроме того, как любой неисполнимый закон, текущая налоговая система помогает «начальникам» ограничивать доступ одних агентов к прибыльным экономическим возможностям и, наоборот, способствовать успеху других, обладающих личными связями с властями. Таким образом, усиливается система ограниченного доступа (Limited Access Order). Это все же лучше, чем «задушить» страну налогами, но вряд ли самое эффективное решение.

Наилучшее решение этой проблемы – это, конечно же, сокращение бюджетных расходов. Но, увы, возможности здесь не так уж и велики. К сожалению, большая часть бюджета выделятся на оборону и на обслуживание государственного долга, которое из-за девальвации гривны возросло более чем в два раза за последний год. Необходимо поставить цель – сократить расходы в долгосрочной перспективе, в частности, путем утверждения новых фискальных правил.

Тем не менее, за неимением лучшего, часть налогового бремени, которую невозможно сократить, можно более равномерно распределить путем борьбы с увиливанием и уклонением, с одновременным снижением ставок или номинальных налоговых обязательств для честных налогоплательщиков таким образом, чтобы общее налоговое бремя осталось на том же уровне. Такое решение может быть реализовано в ближайшем будущем (скажем, начиная с 2016 года). Поэтому борьба с налоговым мошенничеством очень важна для экономического роста, не говоря о стандартных соображениях о справедливости налогообложения.

«Теневая экономика» в Украине: особый случай

Впрочем, описанная выше идея мягко говоря не нова. Тем не менее, многочисленные попытки помочь Украине в борьбе с уклонением от уплаты налогов пока не увенчались успехом. Во многом, это можно объяснить тем, что эксперты обычно фокусируются на микро-уклонениях (по типу борьбы с сантехниками, работающими за наличные) и махинациях малого бизнеса, потому как, учитывая литературу и опыт других стран, именно там обычно ищут «теневую экономику». Однако в отличие от большинства стран с аналогичными ВВП на душу населения, и даже в отличие от большинства более развитых стран, экономика Украины в этом отношении уникальна. Тут доминируют крупные и очень крупные предприятия, что обычно характерно только для экономик, богатых на легкодоступные природные ресурсы.

Согласно «Переписи миллиардеров 2013 г», проведенной Wealth-X совместно с UBS, по состоянию на конец 2013 года общее состояние 18 украинских миллиардеров составляло 28% ВВП страны [1] (того же года) – по сравнению с 12% в США [2]. Большинство из них, если не все, – это «олигархи» (бизнесмены, тесно связанные с власть предержащими), которые, среди прочего, используют коррупционные связи чтоб уклониться от уплаты налогов. Соответственно, в абсолютных значениях, бизнес размера «XXL», по-видимому, и является основным сектором теневой экономики в Украине: несмотря на то, что крупные предприятия работают легально, скрывая только часть своих прибылей, абсолютный масштаб таких действий все равно несоизмеримо больше последствий любых видов нарушений, совершенных малым бизнесом.

С другой стороны, привычный для развитых стран подход к налогообложению, где большая часть налогового бремени лежит на людях среднего класса, не будет эффективным в Украине (а также во многих других развивающихся странах) просто потому, что средний класс малочисленен, и не в состоянии прокормить государство. Средний класс в Украине преимущественно ассоциируется с малым бизнесом и микропредприятиями – в отличие от России, где он сформирован в основном из высокооплачиваемых сотрудников гигантских компаний. Суммарная добавленная стоимость, созданная малым бизнесом и частными предпринимателями в 2013 составила всего лишь 15.6% суммарного значения добавленной стоимости всех видов предприятий [3]. Как же можно представить их плательщиками большей части налогов, не говоря уже о том, что малый бизнес обычно считается источником рабочих мест, а не источником бюджетных доходов?

Более того, из-за огромного отмеченного выше неравенства, в Украине попытки возложения налогового бремени на средний класс воспринимаются как даже большая несправедливость, чем в развитых странах. Это обостряет административные трудности, высокую коррупцию, отсутствие налоговой культуры (и доверия к правительству) и другие проблемы, которые повсеместно затрудняют налогообложение малого и микробизнеса. Таким образом, альтернативы разработке правильного налогообложения богатых не существует – если не налогообложения доходов и расходов сверхбогатых (это почти нереалистично, как бы цинично это не звучало), то источников их доходов. Однако государственные чиновники, часто связанные с олигархами (или запуганные ими) с радостью поддерживают ошибочные выводы советников, которые в результате отводят усилия от этой идеи. В результате крупные компании действительно несут непропорционально низкую долю налогового бремени, по сравнению с их долей ВВП. На налоги уходит 1% от оборота и это считается неофициальной «нормой» для олигархов – чаще всего, в обмен на прямые субсидии и/или другие льготы, во много раз превышающие соответствующие суммы. Именно здесь сосредоточена большая часть «теневой экономики».

Уклонение от налогов через «налоговые убежища» и «налоговые ямы» во много раз превышает уровень неуплаты через упрощенное налогообложение

Вместо этого, поверхностный наблюдатель сразу же обращает внимание на упрощенное налогообложение, как «очевидную» налоговую «дыру» – например, просто из-за возможности приобрести товары и услуги без фискального чека. Но то, что кажется, очевидным не обязательно соответствует действительности: людям потребовалось почти 20 веков, чтобы понять, что Земли вращается вокруг Солнца , а не наоборот. Вполне очевидно, что крупные предприятия используют, или, скорее, злоупотребляют, системой упрощенного налогообложения для уклонения от уплаты налогов. Но, согласно имеющимся ниже представленным фактам, любые меры, затрагивающие упрощенное налогообложение, в лучшем случае лишь слегка повлияют на гигантскую теневую экономику, поскольку соответствующие нарушения несравнимы в масштабе с двумя другими, более важными, способами минимизации налоговых обязательств: с «налоговыми убежищами» и индустрией «отмывания налогов».

Крупные предприятия, которые играют важную роль в экономике страны, используют «налоговые убежища» (оффшоры) в качестве предпочтительного способа оптимизации налогов из-за его относительной безопасности: ничего противозаконного, согласно законодательству Украины. Не удивительно, что Украина вошла в ТОП-20 стран, использующих (или, скорее, злоупотребляющих) «налоговыми убежищами». Если имеющиеся оценки достоверны [4], то суммарный капитал, который был вывезен в «налоговые убежища», составил около 170 миллиардов долларов США за 1994-2010гг, или 10-15 миллиардов долларов США в год. Можно только представить себе настоящие обороты этой сферы… На самом деле никто просто не осмеливается подробно исследовать эти вопросы, потому что это слишком опасно. Однако, что можно сказать уже сейчас, – эти процессы нельзя свести к простому трансфертному ценообразованию или вывозу капиталов, особенно если учитывать только прямые сделки с партнерами, зарегистрированные в так называемых «убежищах». Схемы, разработанные лучшими консультантами, гораздо хитроумнее .

Более рискованной, но все еще удобной альтернативой, доступной также и малым предприятиям, остается использование индустрии «отмывания», предлагающей уход от всех видов налогов, включая НДС. Эта деятельность появились еще в 1990-х, когда начисления на фонд заработной платы составляли 52%, а верхняя предельная ставка для личного подоходного налога была аж 90%. Эта индустрия набрала инерцию благодаря безвозвратным издержкам – таким как инвестиции в патронаж, интеллектуальную работу по разработке сложных схем, связи с покупателями и т.д. Теперь прекратить эту практику можно только прилагая чрезвычайные усилия.

Соответствующие предприятия-«ямы» обычно находятся под патронатом налоговых органов и/или сотрудников правоохранительных органов и обналичивают деньги, перечисленные на их счета, якобы в качестве оплаты за различные услуги или как лицензионные платежи, проценты и т.д. за 5-10% от общей суммы. Они используют фиктивные фирмы-однодневки, специализированные банки, и т.д., которые, однако, возможно разоблачить с помощью современных технологий таких расследований. Но в условиях системной коррупции, присущей Украине, это всего лишь означает, что они поделятся своей прибылью с потенциальными следователями, особенно, на высшем уровне. Революция Достоинства дала уникальный шанс по крайней мере частично раскрыть масштабы «налоговых ям»: согласно пост-революционным расчетам украинских налоговых органов, их общий оборот в 2013 году составил около 300 млрд грн. (около $37 млрд. на то время), что примерно соответствует объёмам уклонения от уплаты налогов через описанные выше операции с «налоговыми убежищами» [5].

«Микро» теневая экономика (например, сантехники или няни, работающие за наличные деньги) несравнима с масштабами этих нарушений, это же касается и злоупотребления упрощенным налогообложением. Вышеупомянутый оборот «налоговых ям» превышает общий заявленный (далее, если не указано иное – по данным Государственной службы статистики) оборот всех предприятий, использующих упрощенное налогообложение [6], и общий заявленный оборот всех частных предпринимателей. Подобным образом, даже миллион (около 10% от всех занятых в частном секторе) нелегально работающих лиц со средней заработной платой может иметь общий доход в несколько десятков миллиардов грн.

Кроме того, некоторые компании, выплачивают заработную плату работникам через частных предпринимателей таким образом, избегая выплаты налогов на фонд заработной платы и налога на доход физ.лиц. Хотя следует отметить, что таким способом они не могут избежать уплаты НДС (в отличие от «налоговых ям»). Общий оборот тех плательщиков единого налога, которые имеют право работать с юридическими лицами, и при этом не имеют наемных работников (следовательно, потенциально могут рассчитываться наличными со своими заказчиками) составил около 41 млрд. грн в 2013 году. Масштабы всех этих и других упомянутых выше злоупотреблений, вместе взятых, вряд ли составят даже 10% официального ВВП, что не так уж плохо, даже для стран ОЭСР. Однако, эти нарушения куда заметнее, особенно потому, что – в отличие от довольно экзотической деятельности «налоговых моек» – поверхностный эксперт с богатым опытом работы в «других странах» может выявить их с первого взгляда.

Очередность имеет значение: : политико-экономический и институциональный анализ

Поэтому с чисто финансовой точки зрения, все «социально чувствительные» проблемы с упрощенным налогообложением и мелкой теневой экономикой не так важны, как широкомасштабное «промышленное» уклонение от налогов. Безусловно, с ними также необходимо бороться, но не в первую очередь, по меньшей мере, по двум причинам.

Во-первых, существует довольно тривиальный управленческий аргумент: не имеет смысла проектировать террасу до проектирования самого здания. Кроме того, в этом случае никто не сможет предугадать, какие проблемы разрешит налоговая реформа, и какие проблемы она создаст. Средний и малый бизнес (в частности, те, кто вправе использовать упрощенное налогообложение) – все еще занимает небольшую нишу в экономике в целом, поэтому логично, если реформирование особого режима будет подчинено общей реформе. Это также означает, что реформирование упрощенного налогообложения следует проводить после завершения главной реформы, а не до этого.

Вторая причина более сложная, но и более важная. С политической, экономической и институциональной точки зрения, в Украине все еще господствует общественный договор «коррупционного консенсуса», где «верхи» и «низы» взаимно прощают друг другу нарушения. Конечно же, это «плохое равновесие». Единственный, эффективный, относительно безопасный, эволюционный способ, с помощью которого можно из него выйти – это аннулирование этого общественного договора сначала по направлению «сверху вниз» и ни в коем случае не наоборот (здесь прекрасно работает аналогия с разборкой здания). Нельзя применить эти два способа одновременно, но в долгосрочной перспективе они дополняют друг друга.

В конкретном случае «теневой экономики», это означает, что за массовые мелкие нарушения нужно, как правило, браться после нарушений, совершенных крупными предприятиями.

Возвращаясь к фискальной сфере, можно отметить, что такая последовательность более эффективна, учитывая реальные политические и экономические ограничения. Поскольку мелкие массовые налоговые злоупотребления в фискальном отношении менее существенны в сравнении с нарушениями крупного бизнеса, борьба с первыми будет иметь (как и получалось всегда) в лучшем случае ограниченное влияние на бюджетные поступления. Намного эффективнее было бы сосредоточиться на крупной «дичи», пока ее много: если цель – добыча мяса, то охота на зубра предпочтительнее, охоты на мышей, если только соответствующие технологии уже существует (как в данном случае). В то же время с политической точки зрения одновременно бороться и с «крупным» и с «мелким» бизнесом невозможно. Насколько бы влиятельными и важными не были международные доноры и кредиторы, они не в состоянии установить оккупационную администрацию, поэтому правительство вынуждено полагаться на некоторые социальные группы внутри страны.

А именно, в нашем конкретном случае, для того чтобы бороться с привилегированными «олигархами» и коррупцией, реформистское правительство должно опираться на предпринимателей среднего класса, прежде всего на малый и средний бизнес. Их роль в Оранжевой революции и Революции Достоинства была огромной, в промежутке между этими событиями им также удалось организовать свой собственный налоговый Майдан в 2010 году. И пока они остаются главной социальной силой, которая борется за свои права и возможности, а не за перераспределение. Другого пути нет: если правительство будет рассчитывать на получателей социальных пособий и рабочих, это неизбежно приведет к популизму; если будет полагаться на вооруженные силы и правоохранительные органы, то Украина превратиться в авторитарное полицейское государство. Или, по всей вероятности, демократическое правительство, которое одновременно возьмется и за крупный, и за малый бизнес просто потерпит неудачу и на замену им придут или популисты, или диктатор, или популистский диктатор – в такой шаткой общественно-политической ситуации, как сейчас, это может произойти довольно скоро, задолго до окончания официальных полномочий правительства и с непредсказуемыми последствиями. Таким образом, потеря политической поддержки среднего класса будет иметь пагубные последствия для гораздо более важных задач, чем сбор пары миллиардов гривен поступлений в бюджет [7].

В свете этого, постоянный акцент на злоупотреблениях, совершенных как малым бизнесом, так и с его помощью, может, по крайней мере, частично являться отвлекающей тактикой власть предержащих. Обратите внимание, что активные атаки на упрощенное налогообложение и мелкую теневую экономику всегда начинаются тогда, когда под угрозой оказывается возможность уклонения от уплаты налогов крупным бизнесом (и связанная с ним коррупция). Подбрасывая эту тему общественности, инициаторы разводят большую шумиху, что помогает им отвлечь внимание от более важных вещей (вспомните о Законе тривиальности Паркинсона). Хотя эти проблемы вряд ли можно назвать «тривиальными», они отнимают непропорционально больше времени и усилий, которые в противном случае можно было направить на обуздание крупномасштабного уклонения от уплаты налогов. Вместе с тем, это разделяет гражданское общество и вводит его в заблуждение: общественный гнев отвлекается от олигархов и коррумпированных служащих налоговых инспекций и концентрируется на мелких предпринимателях, которые «также нарушают закон»; предпринимателей, которые не могут использовать упрощенную систему налогообложения, мобилизуют против их «коллег», которые якобы работают на более выгодных условиях[8]; и любой результат этой внутренней борьбы прекрасно удовлетворяет «крупную рыбу».

Промежуточные выводы: уменьшить налоговое бремя и параллельно бороться с уклонением от уплаты налогов

Необходимо провести фундаментальное реформирование «общей» системы налогообложения для того, чтобы (a) закрыть основные лазейки и любую возможность для создания новых (b) наладить справедливые и дружнественные отношения с бизнесом, прежде всего недискреционные отношения (см. следующую статью) перед введением каких-либо репрессивных мер против подлинных злоупотреблений со стороны среднего и малого бизнеса. В то же время обратите внимание, что некоторые реформы, описанные в дальнейших статьях, включают в себя много способов предотвращения уклонения от уплаты налогов – начиная с ценообразования в офшорной торговле с дочерними предприятиями до среднего размера магазина, который якобы арендуют несколько якобы независимых «частных предпринимателей» у другого частного предпринимателя.

Позвольте мне повторить, что любой успех в борьбе с уклонением от налогов (расширение базы) должен обязательно сопровождаться соответствующим снижением налоговых ставок, чтобы, по крайней мере, не увеличивать общее налоговое бремя. Украина, возможно, является единственным примером настолько слабой в институциональном отношении страны с таким высоким уровнем налогового бремени. Если налоги будут уплачиваться в полном объеме, предусмотренном нынешним законодательством, то экономика страны может попросту «задохнуться».

Тем не менее, как отмечалось ранее, даже настолько высокое налоговое бремя – менее важное препятствие для бизнеса в сравнении с налоговым администрированием. Другими словами, способ взимания налогов наносит больше вреда для бизнеса, чем 40% налоговая нагрузка! И поскольку предпринимательство является единственной движущей силой экономического роста в условиях рыночной экономики, это означает, что налоговое администрирование является одним из основных препятствий для роста в Украине. В следующей статье рассмотрим суть этой проблемы.

Примечания