У фокусі Індексу реформ: нове законодавство про державну службу

У цьому є як позитив, так і ризики. Позитив – можливість швидкого впровадження реформ та політик. Ризик – уповільнення інституціоналізації державної служби.

Після Революції гідності реформа держслужби була одним із пріоритетів – оскільки зрозуміло, що розробити та впровадити якісні політики та регулювання може лише якісна державна служба. Наприкінці 2015 року було ухвалено новий закон про держслужбу, який передбачав відкриті конкурси на посади, зміну структури оплати праці держслужбовців, робив акцент на їхній доброчесності. Однак, оскільки закон запровадив значний захист державних службовців, зокрема і від звільнення, значного оновлення державної служби й припливу туди нових людей не відбулося. Частково це можна пояснити відсутністю політичної волі, частково – низькими зарплатами, які пропонує державна служба, та загалом її не надто добрим іміджем у суспільстві.

Для подолання цієї проблеми 2017 року за сприяння ЄС було запроваджено підхід dual track – створення нових структур паралельно з існуючими. У 10 пілотних міністерствах були створені директорати відповідальні за формування політик, які з часом мали перебрати на себе функції департаментів (при цьому функції, які прямо не стосуються формування політик, мали би бути скорочені). Як показало дослідження А.Білоус та Т.Тищук (2019) ця модель виявилася доволі успішною – наприкінці 2018р. у 58 директоратів було набрано понад 500 осіб, а зараз за інформацією проекту  Civil service feedback loop, їх понад 700. Директорати почали розробляти та втілювати політики. Найкращі практики цієї моделі могли б бути поширені на інші міністерства.

Наприкінці вересня 2019р. закон про Державну службу було значно змінено, а саме:

• спрощено процедури як призначення, так і звільнення державних службовців (держслужбовців повністю виведено з-під законодавства про працю);
• запроваджено можливість державної служби за строковим контрактом;
• значно посилено вплив політичного керівництва на працівників відповідних органів;
• визначено, що систему оплату праці держслужбовців встановлюватиме Кабмін (раніше мінімальну зарплату та різницю між мінімальною та максимальною зарплатою встановлював закон). Кабмін має це зробити до 1.01.2020.

Це має пришвидшити впровадження політик згідно з баченням керівників державних органів – оскільки новий керівник зможе змінити значну частину команди. Водночас, роль державної служби – підтримувати стабільну роботу державних органів незалежно від змін політичного керівництва. Тому, а також через те, що, як правило, оплата праці в державному секторі нижча, ніж у приватному, поширеною практикою у світі є вищий захист державних службовців від звільнення.

На сьогодні у державних службовців та експертів відсутнє розуміння подальших кроків з реформування державної служби. Наприклад, чи залишаться у якомусь вигляді директорати? Яким чином відбуватиметься оцінювання державних службовців? Адже не завжди можна адекватно визначити КРІ для кожного, й інколи досягнення індивідуальних КРІ може суперечити ефективній роботі органу в цілому чи досягненню цілей політик. Нарешті, є ризик, що будуть звільнені «нові» державні службовці, яких доволі складно було залучити на державну службу, та які показали гарні результати діяльності. Для авторів реформи цей ризик є зрозумілим та прийнятним. Так, Олександр Стародубцев у коментарі Індексу реформ зазначив:

…чи можуть внаслідок перезавантаження постраждати хороші люди? – можуть. Чи це є підставою залишити все як є і не робити перезавантаження? – ні!

Однак, іншим ризиком є те, що незрозуміла ситуація навколо державної служби стримає потенційних кандидатів із приватного сектору від участі у конкурсах на посади в органах влади.

Сподіваємося, що після розробки підзаконних актів – умов контрактів, умов оплати праці державних службовців та штатних розкладів – ситуація стане більш зрозумілою. Однак, розробникам реформи варто було б більш активно прокомунікувати її – перш за все, самим державним службовцям, яких вона безпосередньо стосується. 

Головні зміни, запроваджені новим законом

Призначення

Віднині Національне агентство з питань держслужби (Нацдержслужба) буде вести єдиний портал вакансій державної служби та проводити централізовані конкурси на посади. Але вона не буде проводити перевірку оголошень про конкурси на посади, які їй подають інші органи влади. Також, державні органи самі визначатимуть вимоги до працівників категорій Б та В з урахуванням рекомендацій Нацдержслужби. Це спростить відкриття вакансій.

Значно змінено процедуру призначення держслужбовців. Якщо раніше Комісія з питань вищого корпусу держслужби (яка відбирала осіб на посади категорії А) або конкурсні комісії (які відбирали службовців категорій Б та В) фактично рекомендували керівництву держорганів, кого призначати (а ті могли погодитися чи ні), тепер комісії будуть рекомендувати 5 осіб із найвищим рейтингом за результатами конкурсу, із яких суб’єкт призначення буде обирати одного кандидата. Таким чином керівництво державних органів зможе обрати того, з ким йому буде комфортно працювати, й вакансії будуть заповнюватися швидше.

Також полегшено процедуру формування комісій. Комісії для відбору кандидатів на посади категорій Б та В формуватиме сам державний орган (а не орган, який стоїть над ним). Комісію з питань вищого корпусу держслужби скоротять з 11 до 7 осіб. Тепер до неї може входити не лише голова Нацагентства з держслужби, але і його заступник за дорученням, проте не будуть входити представники профспілок, а представники ВР та КМУ у Комісії не обов’язково мають обіймати посади вищого корпусу держслужби. Також до Комісії входитиме визначений КМУ фахівець з управління персоналом. Кількість представників ВНЗ та громадських організацій скоротиться з 4 до 2. Кандидати до членів комісії, крім представника Нацдержслужби, повинні будуть скласти тест, який проходять кандидати на посади Категорії А. Ті, хто неуспішно складе тест, не зможуть працювати в Комісії. Для кворуму комісії потрібно буде не 2/3, а ½ присутніх членів. Робота членів комісії буде оплачуватись.

Відтепер до Комісії не буде входити представник НАЗК. Натомість після завершення конкурсу кандидат проходитиме спецперевірку згідно з законом «Про запобігання корупції». Якщо він не пройде перевірку, на посаду зможе претендувати наступний за рейтингом кандидат.

Оскарження процедури конкурсу на усі посади буде відбуватися до суду (раніше скарги, які стосуються посад категорій Б та В, розглядало Нацагентство з держслужби). Оскарження не зупиняє призначення людини, яка пройшла конкурс (раніше оскарження результатів конкурсу дуже затягувало процедуру призначення).

Е-декларацію повинні будуть подавати лише особи, які беруть участь у конкурсі на посади категорії А (раніше декларації мали подавати кандидати на всі посади, що зупиняло багатьох людей від участі у конкурсах на посади держслужби).

Також із закону виключено норму про те, що на посаду категорії А чи Б не може вступити особа, яка має заборгованість за аліментами понад 6 місяців.

Скасовано норму про те, що міністр не може мати понад 2 заступники. Тепер їхню кількість визначатиме міністр.

Керівників держслужби СБУ, СВР, нацполіції, ДСНС та інших силових відомств, у т.ч. військових призначатимуть голови відповідних відомств (раніше такий привілей мала лише прокуратура). 

Проходження служби та оплата праці

Відтепер підкатегорії посад державної служби будуть визначатися Кабміном, а не законом. Посадові оклади визначатимуться не на основі груп та юрисдикцій, а на основі рівнів державних органів. Загалом схема оплати праці буде встановлюватися КМУ за поданням Нацдержслужби. Раніше вона визначалася щороку законом про Держбюджет. Окрім того, законом про держслужбу були визначені різниці між окладами службовців 1 та 9 групи (мінімум 7 разів) та мінімальна зарплата для службовців 9 групи – 2 прожиткових мінімуми.

Із закону про держслужбу виключено загальні збори (конференцію) державних органів.

Передбачено державну службу за контрактом. Контракт має бути не більше 3 років з можливістю продовження на такий самий термін. У контракті обов’язково мають бути КРІ держслужбовця. Порядок укладення контрактів має бути розроблений Кабміном до 1 січня 2020.

Водночас строкове призначення (тобто на визначений термін) може бути здійснене не більш, ніж на 7% посад державного органу. Строкове призначення застосовується до держсекретаря (на 5 років), працівників, які заміщують відсутніх працівників, та працівників, які працюють за контрактом над виконанням тимчасових завдань.

Держслужбовці повинні будуть проходити індивідуальну програму професійного розвитку (Нацдержслужби більше не буде розробляти та затверджувати навчальні програми для держслужбовців) та щорічне оцінювання. У разі негативної оцінки (а не двох негативних оцінок підряд, як було раніше) держслужбовця звільняють. Така норма значно підвищує роль КРІ, встановлених для державного службовця, та процедури розробки таких показників.

Новий закон розширив повноважень міністра: відтепер він (а не держсекретар) призначає на посаду та звільняє з посади керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства, приймає рішення щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Окрім того, закон дозволив доводити документи до відома держслужбовців в електронній формі (електронною поштою). Документ вважається доведеним до відома на 5-й день після відправлення.

Звільнення

Комісія з питань вищого корпусу держслужби виключається з процесу звільнення службовців категорії А. До посад категорії А відносяться додатково керівник апарату ВР, керівник офісу президента, заступники керівників апарату всеукраїнських державних органів.

Протягом 4 місяців після призначення нового керівника державного органу, він може звільнити службовців категорії А та перевести їх за штат. Протягом 6 місяців вони можуть перебувати за штатом. За цей час їм будуть пропонуватися нові посади не нижче категорії Б, за наявності вакансій. Якщо вакансій не виникне, держслужбовця буде звільнено з вихідною допомогою у розмірі шестимісячного окладу. Якщо протягом цього терміну працівник відмовиться від трьох пропозицій обійняти вакансію, його звільняють без вихідної допомоги.

Звільняти керівників державного та їхніх заступників буде Кабмін за поданням керівника держоргану, міністра, який координує держорган, або прем’єр-міністра, без участі Комісії з питань вищого корпусу держслужби.

Голову НАЗК можна буде звільнити з підстав, передбачених законом «Про державну службу».

Також можна буде звільняти держслужбовців, які перебувають на лікарняному (раніше вони часто користувалися такою опцією, щоб уникнути звільнення).

Переведення може відбуватися для не менше ніж двох держслужбовців між посадами, які вони займають.

Захист держслужбовців

Змінено процедуру подання та розгляду скарг. Раніше держслужбовець міг скаржитися голові держслужби свого органу на порушення закону про держслужбу та вимагати створення комісії для розслідування його скарги. Якщо результат рішення комісії не задовольняв службовця, він міг звернутися до Нацагентства з держслужби. Тепер службовець може скаржитися голові держслужби відповідного органу, а в разі незадоволення розглядом скарги головою – до суду. Нацагентство з держслужби не розглядатиме скарги службовців категорії Б та В.

Міністру дозволено порушувати дисциплінарне провадження щодо держсекретаря (раніше це могло робити лише Нацдержслужби). Це провадження розглядатиме дисциплінарна комісія, порядок роботи якої визначить Кабмін (раніше цей порядок був прописаний в законі). Мінімальний розмір дисциплінарної комісії скоротили з 6 до 3 членів. Хто вони – закон не визначає (раніше визначав).

Керівник Нацагентства з питань держслужби підпадає під загальне законодавство з питань держслужби.

Працівники секретаріатів депутатських фракцій (груп) стають патронатною службою (раніше вони були держслужбовцями). До працівників патронатних служб застосовується законодавство про працю, однак, вони звільняються тоді, коли звільняється відповідний міністр, розформовується депутатська фракція (група) чи переобирається парламент.