У фокусі Індексу реформ: Реформа управління відходами. Що зміниться в Україні?

Передумови створення Закону

Робота над реформою відходів розпочалася наприкінці 2017 року, коли Кабмін ухвалив Національну стратегію управління відходами в Україні, а у 2019 — Національний план управління відходами до 2030 року. З того часу національні та іноземні експерти, працівники Міндовкілля та Мінрегіону, експерти з підтримки реформ обох міністерств працювали над текстом рамкового законопроєкту з управління відходами, який у липні 2020 року депутати проголосували у Парламенті в першому читанні. 

Підготовка тексту до другого читання тривала два роки. Комітет з питань екології не провів жодного офіційного засідання до жовтня 2021 року з цього приводу, натомість відбулася низка неформальних обговорень, після яких до поданих 1600 правок нардепів додалися ще близько 400 нових правок в обхід регламенту.

Більшість правок, на переконання громадськості, були спрямовані на те, щоб «вихолостити» реформу. Лише завдяки злагодженим комунікаційним діям різних стейкхолдерів законопроєкт вдалося відбити від лобістів та проголосувати у Парламенті в достатньо прийнятній версії.

Основною передумовою реформи управління відходами є те, що сьогодні Україна фактично є стихійним сміттєзвалищем. Ситуацію значно погіршили відходи війни. Ось кілька минулорічних цифр (на сьогодні повномасштабне військове вторгнення ще більше поглибило проблему)

Що змінює реформа: від монополії перевізника до адміністратора відходів

В Україні останні 30 років діє система «закопування» відходів.

У цій системі існує так звана монополія перевізників, які контролюють грошовий потік. Але з комплексної послуги управління відходами, яка складається зі збору, перевезення, сортування, переробки, захоронення відходів виконується по суті лише одна — сміття вивозять. І все. Куди саме і що відбувається з ним далі — простежити складно. Це одна з причин, чому стихійні сміттєзвалища досі існують, а притягнути винних до відповідальності майже нереально.

Цю систему «закопування» відходів потрібно докорінно змінювати, що і робить Закон 2320-IX. Він передбачає створення адміністратора відходів — комунального підприємства на утриманні місцевого бюджету, в обов’язки якого входить розподіл коштів, сплачених за послугу управління відходами, між виконавцями. 

Тут важливими є два моменти: 

1. Адміністратор НЕ надає послуг, а отже, не може займати жодної частини ринку. 
2. Адміністратор НЕ обирає компанії, які надають послуги, це роблять органи місцевого самоврядування (ОМС). 

Переваги Адміністратора такі: 

1. Забезпечує функціонування муніципальної системи управління побутовими відходами та веде претензійно-позовну роботу; 
2. Створює єдину інформаційну базу споживачів для ведення нарахувань та оплати спожитої ними послуги та обліку заборгованості; 
3. Проводить розрахунок середньозваженого тарифу і подає його в установленому порядку до ОМС; 
4. Є гарантом для інвесторів із довгострокового інвестиційного фінансування проєктів у сфері управління відходами.

Останній пункт дуже важливий, оскільки в сьогоднішніх умовах жоден інвестор не може бути впевнений, що йому доставлять необхідний обсяг відходів для переробки, щоб працювати на певному рівні рентабельності та окупити інвестиції. Виконавчі комітети при ОМС, які затверджують тарифи, – це колегіальні органи, які не можуть виступати гарантами для інвесторів, оскільки не розпоряджаються коштами, які сплатили споживачі послуги. Натомість Адміністратор може це зробити. 

Блокчейн для відходів

Іншою важливою складовою реформи є запровадження Єдиної державної електронної системи у сфері відходів (е-відходи), яка забезпечує збирання, обробку, зберігання, використання та обмін даними і документами у сфері відходів в електронному вигляді, а також забезпечує електронну взаємодію між фізичними та юридичними особами, державними органами, органами місцевого самоврядування з метою виконання законодавства у сфері відходів. 

Це так званий «блокчейн» для відходів, щоб можна було прослідкувати, хто генерує, перевозить та переробляє відходи. Це нарешті дасть змогу позбутися «нічийного» сміття та стане дороговказом для інвесторів, який допоможе прозоро розрахувати розмір інвестицій.

Забруднювач платитиме

Україна – єдина країна Європи, де немає розширеної відповідальності виробника (РВВ). РВВ передбачає, що «забруднювач платить», тобто виробник відповідає за перероблення упаковки, яку продукує. 

Закон 2320-ІХ створює юридичні механізми для впровадження РВВ в Україні за умови ухвалення окремих законопроєктів щодо розширеної відповідальності виробника, де будуть чітко прописані механізми її впровадження, зокрема, законопроєктів про упаковку та відходи упаковки, про батареї та акумулятори, про відходи електричного та електронного обладнання тощо. 

РВВ — це фінансово-організаційний механізм, який зобов’язує виробника товарів створювати організації індивідуальної чи колективної розширеної відповідальності виробника (ОІРВВ чи ОКРВВ). Саме виробники повинні нести фінансову та організаційну відповідальність за збір, рециклінг та інше відновлення відходів, що утворилися в результаті використання їхньої продукції. 

Такий механізм будувався в Європі останні 30 років і довів свою ефективність. Завдяки РВВ у Європі переробляється до 80% відходів упаковки.

Механізм РВВ для громад — це як рятівне коло в океані сміття, яке вони щодня продукують. На початкових етапах свого впровадження він дозволить позбавити громади, а отже і полігони, третини побутових відходів, які становить упаковка. Більше того, позбутись відходів упаковки можна буде без збільшення тарифу, що є політично чутливою темою на місцях, адже ці витрати частково будуть у ціні  продукції. 

Поки бачення щодо РВВ не фіналізоване, його обговорюють команди підтримки реформ Міндовкілля та Мінрегіону. Попередні напрацювання* цих команд такі: збирання та переробка відходів упаковки за кошти ОРВВ пошириться на всю територію України за 7 років після ухвалення спеціального закону. В цьому процесі держава: 

• ухвалює закон та підзаконні акти. 
• створює реєстр ОРВВ та здійснює процедуру реєстрації. 
• забезпечує створення системи звітності ОРВВ та перевірки такої звітності. 
• у разі реєстрації двох і більше ОКРВВ (Організацій колективної розширеної відповідальності виробників) створює Координаційний комітет — це консультативно-дорадчий орган при Міндовкілля, який включатиме  представників Міндовкілля, Мінрегіону, асоціацій органів місцевого самоврядування, виробників товарів в упаковці та їхніх об’єднань. 

У процесі створення механізму РВВ одну з ключових ролей відіграють органи місцевого самоврядування. Передбачається, що ОМС укладатимуть договори з ОКРВВ (типовий договір розробляє Мінрегіон) та беруть на себе відповідальність за збирання відходів упаковки, які утворюються в громаді. Якщо в державі буде кілька ОКРВВ — договір укладається з ОКРВВ, яку визначено Координаційним комітетом для певної громади. ОКРВВ у свою чергу:

• Проводить конкурси для компаній зі збирання, сортування та переробки упаковки та організує їх роботу,
• Забезпечує  інфраструктуру роздільного збору та переробки сміття,
• Оплачує послуги збирання та сортування сміття, його подальшу переробку,
• Веде інформаційно-просвітницьку роботу з населенням та юридичними особами.

Передбачено, що ОМС отримуватиме від ОРВВ інформацію щодо кількості зібраних та перероблених відходів упаковки в межах територіальної громади й таким чином зможе оцінити досягнення цільових показників, передбачених законом «Про упаковку та відходи упаковки» (в розробці). У випадку неякісної організації збирання відходів упаковки ОМС зможе надавати інформацію до ОКРВВ та Координаційного комітету для вжиття заходів. 

Що відбудеться з початком реформи?

Реформа управління відходами передбачає запровадження національного та регіонального планування управління відходами. Такі плани міститимуть цільові показники з переробки відходів та дозволять налагодити належне функціонування інфраструктури управління відходами на територіях громад. 10 вересня 2021 року Міндовкілля затвердило «Методичні рекомендації з розроблення регіональних планів управління відходами». Коли закон набере чинності, громади можуть почати розробку таких планів. 

Окрім цього закон передбачає:

• запровадження ієрархії управління відходами. В першу чергу запобігаємо утворенню відходів, потім готуємось до повторного використання відходів, виникненню яких не змогли запобігти, й аж тоді відновлюємо чи захоронюємо відходи на безпечних полігонах,
• запровадження дозвільної та ліцензійної систем, адже в країні з 2014 року не видаються дозволи на операції з відходами, 
• посилення контролю за небезпечними відходами, які генеруються в країні та завозяться з-за кордону. 
• поступове (до 2030 року) закриття та рекультивація небезпечних сміттєзвалищ. Сьогодні в Україні немає жодного полігону європейського зразка для захоронення відходів, а ті, що є, — експлуатуються понаднормово з численними порушеннями природоохоронного законодавства.

Що ще потрібно для повноцінного запуску реформи?

Закон про управління відходами вступить у силу вже за 11 місяців. Дуже важливо розуміти, що він є рамковим, а отже, це лише 10% всієї реформи. Решта 90% — це підзаконні акти до нього, а також низка спеціальних законів щодо впровадження РВВ на окремі потоки відходів та унормування діяльності з відходами видобування на основі окремої директиви ЄС. За їхню розробку сьогодні відповідальні Міндовкілля та проєкт Європейського Союзу — Апена 2. Дуже важливо, щоб вони найближчим часом презентували дорожню мапу впровадження підзаконних актів, які необхідні для повноцінного функціонування закону. 

Реформа відходів — одна з найбільш масштабних у сфері екології. Вона має одночасно імплементувати 8 європейських Директив, серед яких рамкова Директива про відходи, Директива про захоронення відходів,  Директива щодо промислового забруднення (в частині спалення відходів), про упаковку та відходи упаковки, про батареї та акумулятори, про відходи електричного та електронного обладнання, про відходи видобувної промисловості, про транспортні засоби з відпрацьованим ресурсом, директива щодо одноразового пластику. Окремі законопроєкти вже розроблені та чекають подальшого обговорення та ухвалення, зокрема: «Про батареї та акумулятори» (2352), «Про відходи електричного та електронного обладнання» (2350) «Про обмеження виробництва та обігу пластикової продукції одноразового використання на території України» (6077).

Проблемні моменти реформи

Закон запроваджує основні європейські інструменти та підходи до управління відходами. Його головною проблемою є збереження наявної неефективної ліцензійної системи, що зазначили експерти БМФ «Екологія-Право-Людина».  Ідеальних законів не існує, тож під час практичної реалізації закону виникатимуть й інші проблеми. Але громадянське суспільство у співпраці з владою може виявляти проблеми та працювати над їх усуненням. Конструктивна співпраця допоможе досягнути загального блага — зменшення кількості відходів та поліпшення екологічної ситуації в Україні.