Бюджет наздогнали ризики. Що завадило виконанню кошторису-2019?

Бюджет-2019 спіткала реальність. Перманентне невиконання кошторису з початку року закінчилося його коригуванням. На початку листопада оновлена редакція бюджету набула чинності. VoxUkraine з’ясував, чи став після цього бюджет більш реалістичним і що вплине на його виконання за результатами року.

Доходи не зібрались

З початку року бюджет не виконувався ані за доходами, ані за видатками. Влітку ситуація загострилась настільки, що НБУ навіть заговорив про необхідність його секвестру.

Результати виконання кошторису за дев’ять місяців підтвердили, що ситуація в порівнянні з першим півріччям змінилась,  але не суттєво. План за доходами вдалося частково наздогнати. У січні-вересні виконання загального фонду за доходами склало 95%, тоді як у першому півріччі – 94%. (Рис. 1)

Як пояснює Мінфін, причини невиконання бюджету тягнуться з попередніх періодів, хоча мають місце і деякі нові фактори.

План з надходжень внутрішнього ПДВ не виконується через більші обсяги відшкодування ПДВ експортерам.

Низькі доходи від ренти пояснюються переплатою «Укргазвидобування» у розмірі 0,8 млрд грн минулого року. Переплата утворилась у зв’язку з проведенням платежів із виплати субсидій. 

На збір імпортного ПДВ, по-перше, продовжують тиснути податкові пільги на імпорт сонячних батарей та вітряків, які діють з початку року. За офіційними даними, щомісячні недонадходження складають близько 0,6 млрд грн. 

По-друге, обсяг розмитненого імпортного газу скоротився. З квітня 2019 року НАК «Нафтогаз України» використовує режим «митного складу», який дозволяє закачувати та зберігати природний газ у підземних газосховищах без сплати митних платежів. За оперативною інформацією Мінфіну, сплата «Нафтогазом України» ПДВ від імпорту природного газу за січень-серпень 2019 року в порівнянні з аналогічним періодом минулого року скоротилася на 6,4 млрд до 1,7 млрд грн.

По-третє, на ПДВ негативно позначилась і нижча ціна імпортного газу та зміна формули визначення ціни природного газу для побутових споживачів та виробників теплової енергії. 

По-четверте, курсовий фактор продовжує даватися взнаки. Державний бюджет розрахований на середньому курсі 28,2 грн/долл, тоді як у січні-вересні він склав 26,4 грн/долар.

Акцизи залишаються слабкою ланкою в доходах бюджету через наперед сформовані складські запаси тютюнових компаній. Протягом року компанії розпродають свої залишки і скорочують виробництво сигарет, що обертається мінусом для бюджету. 

Окрім того, в останні місяці відносини держави з тютюновими компаніями різко погіршилися.

3 жовтня депутати з фракції “Слуга народу” Олександр Дубінський та Олександр Юрченко внесли до законопроекту №1049 поправку, якою перерозподілили торгову маржу між учасниками тютюнового ринку.

Чотири міжнародні тютюнові компанії – British American Tobacco, Japan Tobacco International, Philip Morris та Imperial Tobacco – заявили, що можуть згорнути свої виробництва і піти з України. JTI-Україна подала заяву в податкову про відмову викуповувати замовлені акцизні марки. Обговорення ситуації вийшло на рівень прем’єра.

Після зустрічі з тютюновими компаніями  Олексій Гончарук заявив, що «крапки над «і» розставлено, певне рішення знайдено і воно має скоро стати реальністю. Поки не стало, але градус напруги знизити вдалося. Компанії змінили свої плани щодо закриття фабрик в Україні і зайняли вичікувальну позицію.

Не всі заплановані видатки стали реальністю

У січні вересні ситуація з проведення видатків не змінилась – їх виконання залишилося на рівні 91%.

Протягом року видатки проходять певну фільтрацію: захищені – фінансуються майже в повному обсязі, видатки розвитку – зважаючи на наявність в бюджеті коштів, рівень готовності проектів та інші фактори. Є й такі видатки, що не фінансуються взагалі, або фінансуються мінімально. Причин може бути кілька – низька пріоритетність таких програм для уряду, їхня неефективність, менший попит на ці кошти з боку реципієнтів (наприклад, програми підтримки АПК). Кошти з таких програм часто перерозподіляються на більш нагальні потреби.

В бюджеті-2019 є низка програм, фінансування за якими з початку року так і не почалося. 

Одна з них – програма з реформи державного управління. Спершу на неї планувалось витратити 1,2 млрд грн, потім плани скоротились до 0,6 млрд грн. Втім, жодної гривні поки не виділено. Не запрацював також Фонд президента з підтримки молоді. 1,2 млрд грн на Фонд енергоефективності також не проведені.

Менш ніж на 20% профінансовані програми з держпідтримки кінематографії, утилізації боєприпасів, здійснення природоохоронних заходів. (Рис. 2)

На низькому рівні проведення окремих видатків з регіонального розвитку. Так, державний фонд регіонального розвитку профінансовано на 1,3 млрд грн, або 31% від плану. Значно краща ситуація із субвенцією на соціально-економічний розвиток – уряд виділив на неї 94% від плану.

Загалом 759 млрд грн, витрачених з початку, року держава розподілила так. (Рис.3.)

 

Як змінився бюджет

Восени потреба в перегляді бюджету актуалізувалась ще більше. 

31 жовтня уряд вніс зміни до бюджету. Доходи  і видатки зменшились на 19 млрд грн – до 1,007 трлн грн. і 1,093 трлн грн відповідно. Дефіцит зріс на 1,1 млрд грн, до 91,1 млрд грн. 

Всередині бюджету відбувся перерозподіл коштів. 

Так видатки на виплату зарплати шахтарям збільшились на 1 млрд грн, безпеку і оборону – 1,4 млрд грн, ліквідацію надзвичайних ситуацій – 0,5 млрд грн. 

Паралельно на 0,8 млрд грн зменшилось фінансування фонду президента з підтримки освітніх та наукових програм для молоді. Міцніший курс гривні дозволив уряду переглянути план з видатків на обслуговування держборгу і скоротити їх на 21,6 млрд грн.  Видатки на підтримку агросектору також були скорочені через неповну вибірку коштів.

Ці зміни актуалізували параметри кошторису, але не врятували його від ризиків невиконання.

Що чекає на кошторис

На даний момент зберігається низка факторів, які продовжують тиснути на бюджет.

Перший фактор – курс гривні. Національна валюта продовжує зміцнюватися, а це означає, що бюджет продовжить втрачати на податках з імпорту. Це скорочення  частково компенсується зменшенням видатків на обслуговування держборгу, але про виконання плану тим не менш не йдеться. 

Другий фактор – розмитнення газу. На думку фінансового аналітика ICU Тараса Котовича, виконання надходжень податків, пов’язаних з імпортом, може покращитись із початком розмитнення Нафтогазом використаного з підземних сховищ газу, який знаходиться там на умовах митного складу. «Якщо НАК почне розмитнювати блакитне паливо, то доходи з податків з імпорту можуть бути виконані навіть краще за скоригований план, що поліпшить збалансованість бюджету», – говорить Котович. Якщо ж розмитнення не буде – то просідання може посилитись.

Третій фактор –  невирішена ситуація з тютюновими компаніями. Скандал стих, але не закінчився – рішення, про яке говорив Олексій Гончарук не стало реальністю. З точки зору закону можливі два варіанти: або депутати ухвалять відповідну постанову ВР, скасують результати голосування, а потім переголосують документ без поправки, або ж президент його ветує. Чим довше ця історія перебуватиме в підвішеному стані, тим більше ризиків для сплати акцизів вона несе. У 2018 році за офіційними даними тютюнові компанії сплатили 47 млрд грн акцизів. Звісно, закриття фабрик не означає, що бюджет втратить ці кошти – сигарети не зникнуть, просто будуть імпортуватися. Відбудеться заміна доходів бюджету від внутрішніх податків на доходи від податків з імпорту. Фіскальний ефект від такої заміни на сьогодні невідомий. Перехід від внутрішнього виробництва сигарет на імпорт може супроводжуватися падінням акцизних надходжень або збоями при їх сплаті. 

Четвертий фактор – економічне зростання. Так, якщо у першому півріччі ріст ВВП перевищив усі можливі очікування й прогнози і становив 4,6%, то вже у третьому кварталі розвиток економіки збавив темп до 4,2%. Втім, порівняно з 3%, на яких розрахований бюджет поточного року, це також високий показник. І на питання про те, чи перекриє він вищезгаданий недобір від податків з імпорту та акцизів головний економіст Світового Банку Анастасія Головач впевнено говорить: «Так, перекриє. У випадку з фактором курсу гривні матиме місце не тільки невиконання доходів, а й скорочення видатків. Окрім того, кращі, аніж очікувалися, темпи зростання економіки позитивно вплинуть на доходи від податку на доходи від фізичних осіб, податку на прибуток. 

При цьому міжнародні експерти зауважують, що цьогорічні високі темпи зростання ВВП для України – це явище більше з площини «пощастило», а не «стала закономірність». 

«Можна сказати, що Україні просто пощастило. Другий рік поспіль ми маємо рекордні врожаї. Другий важливий фактор – внесок в прискорене економічне зростання фінансового фактору. Його прибутки – це природне явище після кризових років», – говорить вона. На думку Головач, ми повинні пам’ятати, що ці тренди не будуть сталими у майбутньому, оскільки база порівняння поступово збільшуватиметься. Важливим драйвером росту ВВП є показник притоку капінвестицій, а він в Україні недостатній.