Чи Привела Революція Без Лідерів До Влади Нових Лідерів

Автори аналізують два показники: рівень скорочення (чиста частка звільнених працівників) та рівень оновлення (частка теперішніх працівників, які не працювали за минулої влади)

Автори:

Тимофій Милованов (Піттсбурзський університет, VoxUkraine), Єгор Григоренко, Вадим Бізяєв (Київська школа економіки), Наталя Шаповал (Київська школа економіки, VoxUkraine)

Президент, прем’єр-міністр, деякі високопосадовці в уряді, деякі з регіональних керівників та багато з депутатів належали до правлячої еліти задовго до революції 2013-2014 років. Однак серед нових лідерів багато нових облич: 65% депутатів у новому складі парламенту не були депутатами за попереднього президента. Реформи, проведені під керівництвом напівоновленої еліти та міжнародного співтовариства, можуть зруйнувати старі зв’язки та відкрити шлях для нових лідерів, вільних від тіней минулого. 

Стаття роглядає зміни штату працівників у виконавчій гілці державної влади. Ми аналізуємо два показники: рівень скорочення (чиста частка звільнених працівників) та рівень оновлення (частка теперішніх працівників, які не працювали за минулої влади).

Двадцять перше століття створило новий тип безлідерних революцій [1]. В якості прикладу можна згадати Арабську весну та нещодавні події в Україні. Головною рушійною силою боротьби проти режимів були люди без чітко визначеної політичної приналежності. В них не було єдиного лідера. Не було чіткої ідеологічної або політичної програми. Більшість учасників не мали на меті захопити владу у країні. Їх об’єднувало невдоволення існуючим режимом. Відсутньою була і стратегія дій після того як, (і якщо) режим буде повалено.

Революції в Україні вдалося усунути президента та деяких його близьких соратників. Тепер вони у вигнанні. Україна обрала нового президента та новий парламент. Наприкінці минулого року прийшов до влади новий коаліційний уряд. Серед нових лідерів багато нових облич: 65% депутатів у новому складі парламенту не були депутатами за попереднього президента.

Однак залишилось багато осіб, які побудували успішні кар’єри під час попередніх режимів. Революція без лідерів в Україні не призвела до докорінних змін у фактичному керівництві країни. Президент, прем’єр-міністр, деякі високопосадовці в уряді, деякі з регіональних керівників та багато з депутатів належали до правлячої еліти задовго до революції 2013-2014 років. Корупційні зв’язки можуть і в подальшому впливати на них.  Можливо, в деяких випадках і нові люди були залучені в уряд та парламент за рахунок таких зв’язків. Реформи, проведені під керівництвом напівоновленої еліти та міжнародного співтовариства, можуть зруйнувати старі зв’язки та відкрити шлях для нових лідерів, вільних від тіней минулого. Але чи вдасться?

Стаття роглядає зміни штату працівників у виконавчій гілці державної влади. Ми аналізуємо два показники: рівень скорочення (чиста частка звільнених працівників) та рівень оновлення (частка теперішніх працівників, які не працювали за минулої влади).

На основі наданої самими виконавчими органами влади інформації, ми бачимо, що:

  • Центральний апарат центральних органів виконавчої влади було скорочено, проте несуттєво. Середнє скорочення за період від початку 2014 до середини 2015 становить 5%.
  • Деякі органи суттєво скоротили свої регіональні представництва. За показниками лідерство утримують правоохоронні органи та Національний банк України. Міністерство внутрішніх справ скоротило 14% персоналу на місцях, Міністерство юстиції та регіональні прокуратури зменшили штат на 22%, тоді як центральний банк – на 21%.
  • Рівень оновлення на вищому урядовому рівні (міністри, заступники, голови департаментів) складає приблизно 80% порівняно з початком 2014 року. Керівництво Державної податкової служби та Генеральної прокуратори оновлено на 91%.
  • На більш низьких рівнях ієрархії в уряді рівень оновлення суттєво менший.

Експеримент

VoxUkraine спробували зібрати дані про загальну кількість та імена працівників на перших трьох рівнях таких центральних органів виконавчої влади: Національний банк України, Генеральна прокуратура, Фонд державного майна, Антимонопольний комітет, Державна податкова служба України, Національна комісія, що здійснює державне регулювання  у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), державне підприємство «Нафтогаз» та всі міністерства.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та «Нафтогаз» відмовились надати дані у відповідь на запит VoxUkraine, тоді як інші органи погодились.

Дані булозапитано станом на три дати:

  • початок 2014 року, коли Віктор Янукович був ще при владі;
  • кінець 2014 року, коли при владі був тимчасовий уряд;
  • середина 2015 року [2], коли було сформовано новий уряд.

В деяких випадках органи надали неповні дані.

Кількісні зміни

Центральний апарат центральних органів виконавчої влади було скорочено, але незначно. Середнє скорочення за період від початку 2014 до середини 2015 становить 5%. Ситуація нерівномірна на рівні міністерств. Деякі з органів скоротили кількість співробітників: Міністерство економічного розвитку та торгівлі – на 34%, Міністерство соціальної політики – на 15%, Фонд державного майна – на 13%, Антимонопольний комітет, Міністерство інфраструктури, Міністерство фінансів, Міністерство аграрної політики – на 11%, Міністерство екології – на 8%, Міністерство регіонального розвитку – на 3%, Міністерство культури – на 2%.

Інші навпаки, збільшили кількість працівників у центральному апараті від початку 2014 року до середини 2015 року: наприклад, НБУ – на 3%, Міністерство юстиції – на 12%, Генеральна прокуратура – на 11%, Міністерство молоді та спорту – на 15%.

Але є декілька застережень: деякі органи подали кількість саме працівників, тоді як інші надали так звану штатну чисельність, яка по суті є кількістю посад, а не кількістю працівників. Максимальна кількість працівників (а отже і посад) центральних органів виконавчої влади визначена Законом, але і штатна і фактична чисельність цілком можуть бути менше максимально дозволеної. Посади в держорганах часто пустують. Тому “скорочення” може відбуватися лише номінально – шляхом ліквідації незайнятих позицій. Оскільки нам надали власні (а не показники з готової загальної форми) дані міністерств та інших органів – в деяких випадках ми використовуємо кількість “позицій”, а в інших – кількість “співробітників”. В той же час, Трудовий кодекс обмежує можливості заміни працівників. Тому зростання кількості працівників центрального апарату може віддзеркалювати прибуття нових міністрів та їхніх команд. Тобто, якщо звільнити існуючу «стару гвардію» важко або неможливо, міністр може вирішити створити нові департаменти та посади для своєї команди.

Таблиця 1. Зміни кількості працівників Центрального апарату органів виконавчої влади

Орган влади Початок 2014 Кінець 2014 Зміна за 2014 Середина 2015 Зміна, кінець 2014 – середина 2015 Зміна, початок 2014 – середина 2015
МінМолоді 180 213 18% 213 0% 18%
МінЮст 774 743 -4% 865 16% 12%
ГПУ 1714 1876 9% 1914 2% 12%
НБУ* 2031 1993 -2% 2084 5% 3%
МінКульт* 200 195 -3% 197 1% -2%
МінРегіонбуд 393 354 -10% 383 8% -3%
МінПрироди* 233 223 -4% 215 -4% -8%
МінФін* 784 687 -12% 709 3% -10%
МінІнфраструктури 291 262 -10% 262 0% -10%
МінАгро 397 357 -10% 357 0% -10%
АМКУ 258 232 -10% 232 0% -10%
АМКУ 258 232 -10% 232 0% -10%
ФДМУ* 588 537 -9% 519 -3% -12%
МінСоцполітики* 506 458 -9% 437 -5% -14%
МЕРТ 1279 1243 -3% 854 -31% -33%
МВС 2653 2653 2653
ДФСУ 2185 2186 2186
МінОборони 770 770 770
МЗС 600 600 600
МінЕнерго 373 373 373
МінОсвіти 325 325 325
МОЗ 260 260 260
МІП 29
* Примітка: Фактичне число – для Міністерства соціальної політики, Національного банку, Міністерства екології, Міністерства фінансів, Міністерства культури і Фонда Держмайна. Штатна кількість для всіх інших.

Зміни у 2014 та 2015 роках мали протилежну спрямованість. Міністерство економіки, Міністерство соціальної політики, Міністерство екології поступово зменшували свій розмір – впродовж 2014 і від завершення 2014 до квітня-травня 2015 року. Міністерство регіонального розвитку звільнило приблизно таку ж кількість працівників, яку воно найняло знову. Міністерство юстиції, Міністерство культури, Міністерство фінансів та НБУ у 2015 році збільшили кількість працівників.

Графік 1. Відсоткова зміна кількості працівників Міністерств/органів на центральному рівні. Від початку 2014 до завершення 2014, від початку 2014 до середини 2015 року

graph-ua-1.png

На регіональному (або «територіальному», як зазначено у законодавстві) рівні, звільнення були більш значними. Правоохоронна система переживає докорінну перебудову. Міністерство внутрішніх справ скоротило 14% працівників у регіонах – 23 тисячі, Міністерство юстиції та Генеральна прокуратура скоротили 5,5 тис людей – 22%. НБУ також звільнив одну тисячу регіональних працівників – 21%.

Таблиця 2. Зміни у кількості персоналу на регіональному рівні виконавчої влади

Tab-2

Графік 2. Порівняння звільнень працівників на регіональному та центральному рівнях  (початок 2014 – середина 2015 років)

graph-ua-2.png

Якісні зміни

Перші три рівня уряду та НБУ – міністри та голова НБУ, їх заступники, голови департаментів та відокремлених підрозділів – оновлено в середньому на 50%, порівняно з кінцем 2014 року, та на 80% порівняно з 2014 роком. Державну податкову службу та Генеральну прокуратуру оновлено на 30% та 63% порівняно з кінцем 2014 року та на 92% і 90% відповідно, порівняно з початком 2014 року.

Графік 3. Частка (у відсотках) нових співробітників на перших трьох рівнях керівництва міністерств і центрального банку (міністри та голова банку, заступники міністрів, керівники департаментів і незалежних підрозділів), грудень 2014 – травень 2015 року

*Для Міністерства охорони здоров’я, Міністерства міжнародних справ, Міністерство оборони  – за 2014 рік вказано оціночні дані **лише міністр та його заступники у Міністерстві внутрішніх справ ***2015 до кінця 2014 в обох випадках – Грудень 2014-травень 2015 та січень 2014 – травень 2015

*Для Міністерства охорони здоров’я, Міністерства міжнародних справ, Міністерство оборони  – за 2014 рік вказано оціночні дані
**лише міністр та його заступники у Міністерстві внутрішніх справ
***2015 до кінця 2014 в обох випадках – Грудень 2014-травень 2015 та січень 2014 – травень 2015

Вибірка: Міністерство економічного розвитку і торгівлі, Міністерство аграрної політики та продовольства, Міністерство енергетики, Міністерство інфраструктури, Міністерство культури, Міністерство молоді та спорту, Міністерство освіти та науки , Міністерство екології, Міністерство регіонального розвитку, Міністерство соціальної політики, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції

НІ: Міністерство освіти та науки

Графік 4. Частка (у відсотках) нових співробітників на перших трьох рівнях керівництва міністерств і центрального банку (міністри та голова банку, заступники міністрів, керівники департаментів і незалежних підрозділів), січень 2014 – травень 2015 року

graph-ua-4.png

Частка нових людей більша на вищих рівнях керівництва. Порівняно з урядом часів Януковича, 100% міністрів та голова НБУ є новими, 84% заступників є новими (другий рівень [3]), 77% голів департаментів та відокремлених підрозділів є новими. На четвертому рівні – для якого є дані лише для трьох міністерств – частка значно нижче. Оціночний рівень оновлення на четвертому рівні становить 56%, якщо допустити, що він приблизно однаковий у всіх органах влади.

Графік 5. Частка (у %) нових працівників у міністерствах та НБУ за рівнями керівництва

graph-ua-5.png

Державна податкова служба та Генеральна прокуратура мають 100% нових голів та заступників порівняно з початком 2014 року, частка оновлення на третьому рівні становить відповідно 92% та 88%.

Висновки

  • Центральний апарат центральних органів виконавчої влади було скорочено, проте несуттєво. Середнє скорочення за період від початку 2014 до середини 2015 становить 5%.
  • Деякі органи значно скоротили розмір регіональних представництв, зокрема, органи правоохоронної системи та НБУ.
  • Керівництво уряду та Національного банку оновлено приблизно на 80% порівняно з початком 2014 року. Керівництво Державної податкової служби та генеральної прокуратури оновлено приблизно на 91%.
  • Чим нижчий рівень керівництва – тим менша частка оновлення.

Такі результати обнадійливі. Вони дають підстави сподіватися, що зміни, через які проходить Україна, відкрили нові шляхи для здорового оновлення політиків та появи нових професіоналів.

Додаток

Графік 6. Кількість працівників центрального апарату центральних органів виконавчої влади у травні 2015 року

graph-ua-6

Графік 7. Кількість людей, що працювали на регіональному рівні центральних органів виконавчої влади у травні 2015 року

graph-ua-7

Увага: реальна кількість працівників – для Міністерства соціальної політики, Національного банку, Міністерства екології, Міністерства фінансів, Міністерства культури і Фонду державного майна. Штатна чисельність для всіх решта.

Примітки

[1] https://en.wikipedia.org/wiki/Leaderless_resistance#History

[2] Зокрема, ми попросили про дані станом на січень 2014, листопад 2014 та травень 2015р, але деякі дані, отримані нами, були станом на інші місяці, хоча і близько до зазначених нами дат

[3] Українське законодавство передбачає п’ять груп державних службовців та численні підгрупи, та для цілей оцінки структури управління ми використовуємо власну класифікацію. Надані нам власні дані органів влади не дозволяють здійснити класифікацію відповідно до загальноприйнятої в Україні класифікації. У статті ми зараховуємо до першого рівня міністрів та голову НБУ, Генерального прокурора тощо; до другого рівня – заступників міністрів; до третього рівня – голів відокремлених підрозділів; до четвертого рівня – голів відділів та їхніх заступників, а також заступників голів відокремлених підрозділів на третьому рівні

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Мы верим, что у слов есть сила, а идеи имеют определяющее влияние. VoxUkraine объединяет лучших экономистов и помогает им донести идеи до десятков тысяч соотечественников. Контент VoxUkraine бесплатный (и всегда будет бесплатным), мы не продаем рекламу, не занимаемся лоббизмом. Чтобы проводить больше исследований, создавать новые влиятельные проекты и публиковать много качественных статей нам нужны умные люди и деньги. Люди есть! Поддержать VoxUkraine. Вместе мы сделаем больше.


Застереження

Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний