Реформатори 2023: хто ініціював закони, які мали позитивний вплив на розвиток країни

Ключові висновки

1. Жоден закон з тих, що отримали у 2023 році високі оцінки від експертів Індексу реформ, не обійшовся без представників «Слуг народу» серед авторів.
2. З 50 реформ лише у 18% випадків «Слуги народів» були одноосібними авторами. 82% реформ ініційовані представниками різних фракцій.
3. Жоден із законопроєктів не отримав негативної оцінки від експертів, водночас жоден не отримав більше, ніж +2 бали, – оцінки, яка відділяє дуже впливові реформи від просто впливових. Втім, головне – що ми не стояли на місці.
4. 6 із 20 найактивніших реформаторів – жінки. 89% від загального числа депутаток та 74% депутатів стали ініціаторами реформ. 
5. 2023 року Кабінет Міністрів ініціював 30 реформаторських законопроєктів – це втричі більше, ніж 2022 року, та більше, ніж ініціювали окремі депутати чи президент. Президент ініціював 4 реформаторські закони – найнижчий показник для нього з 2019 року.
6. Вік не є визначальним фактором для ініціювання реформ. Найбільш активними законотворцями виявилися представники середнього віку, адже їх найбільше у складі ВРУ. Проте активні ініціатори реформ трапляються як серед молодих (33 роки), так і серед старших (61 рік) депутатів.
7. Пріоритетними сферами реформування у 2023 році були регулювання бізнесу, енергетична незалежність, судова система, антикорупційна діяльність та соціальний захист. Реформи фокусувалися на адаптації до європейських норм, детінізації економіки та створенні підґрунтя для відновлення країни після перемоги.

Хто ініціював найбільше реформаторських законопроєктів?

Ініціювати зміни в країні можуть Верховна Рада, Кабмін, президент та інші держоргани (подавати законопроєкти – лише перші три), тож ми вирішили поглянути, хто з них найбільше долучався до творення змін у 2023 році.

Усього за минулий рік експерти Індексу реформ оцінили 168 нормативних документів, які можна вважати реформаторськими, тобто такими, що значно змінюють «правила гри» в Україні. Серед них 84 закони, 66 постанов та одне розпорядження Кабінету міністрів, 11 постанов Нацбанку, чотири накази різних установ, одне рішення Нацкомісії з цінних паперів про припинення недержавних пенсійних фондів та проєкт програми єОздоровлення.

Найактивнішим реформатором  виявився Кабмін: він загалом ініціював 97 реформаторських НПА (із них 30 – закони). При цьому парламентарі зареєстрували 50 законопроєктів, що впроваджують реформи (рис. 1). 

Нещодавно Рада ухвалила  законопроєкт про ієрархію нормативно-правових актів в Україні, який чітко визначає місце кожного з документів відносно інших. Найвища, звісно, Конституція України, за нею йдуть міжнародні домовленості, потім закони.  Далі – інші нормативні акти, як-от постанови та накази. Усі разом ці документи регулюють суспільний лад в Україні, запроваджують корисні та сучасні способи взаємодії або консервують застарілі. 

Зазвичай наймасштабніші зміни в країні запроваджуються саме законами. Тому далі ми розраховуємо рейтинг ініціаторів лише реформаторських законопроєктів, які  ухвалив парламент. Кожен ініціатор отримує за кожен закон стільки балів, скільки закон отримав від експертів Індексу реформ. 

З-поміж 84 реформаторських законів Кабмін  ініціював 30. За це він заробив 33,75 бала й таким чином досяг своєї пікової продуктивності за останні три роки. У 2022 році Кабмін ініціював 27 реформаторських законопроєктів із сумарною оцінкою 31,4 бала. У 2021 році Кабмін не був настільки продуктивним, зареєструвавши лише 10 реформ на 10.5 бала. Тоді на першому місці рейтингу опинився Данило Гетманцев, помітно обігнавши інших законотворців (25,6 бала). Втім, порівнювати окремих депутатів із цілим Кабміном некоректно.

Внесок у реформаторські закони президента України Володимира Зеленського суттєво скоротився: за рік лише чотири з ініційованих президентом законопроєктів потрапили  до Індексу реформ. Це Закон про криміналізацію контрабанди, підписаний наприкінці 2023 року, а також три закони про приєднання та ратифікацію міжнародних угод  (Мінаматська конвенція про ртуть, Марракеський договір, який полегшує незрячим доступ до опублікованих творів, участь у Механізмі цивільного захисту Європейського Союзу). У 2022 році президент Зеленський ініціював 11 реформ.

Липень і серпень минулого року  були плідними на реформаторські закони (рис. 2), зокрема про євроінтеграцію – за ці місяці було підписано 13 та 15 законопроєктів відповідно.  Третину з них ініціював Кабмін. У жовтні-листопаді темпи ухвалення реформаторських ініціатив знизилися. У грудні, ближче до кінця десятої пленарної сесії ВРУ,  були підписані 13 важливих ініціатив, чотири з яких також євроінтеграційні. 

Робота депутатів

За минулий рік реформаторську ініціативу (одноосібно чи в групах) виявили 315 депутатів з-поміж 401 чинного. Приблизно п'ята частина (57 депутатів) зробили це лише раз.

Рекордсменом за кількістю ініціатив став Олександр Горобець зі «Слуги народу». За його участі зареєстрували 23 із 50 депутатських реформаторських законопроєктів.

Згідно з аналізом усіх законопроєктів, зареєстрованих за ІХ скликання ВРУ, депутати здебільшого ініціюють регуляції одноосібно чи у групах до десяти людей, іноді до двадцяти, а групи ініціаторів з понад 20 депутатів трапляються не так часто. Проте у випадку реформаторських законопроєктів помітна інша закономірність (рис. 3)

Лише одна реформа ініційована одноосібно – це закон № 3265, згідно з яким батьки не зможуть без дозволу органів опіки і піклування відчужувати не лише житло, а й будь-яке нерухоме майно, що належать дітям та підопічним особам. Цей законопроєкт зареєстрував Ігор Фріс,  член «Слуги народу». Через чотири місяці після реєстрації парламент ухвалив закон.

Два законопроєкти мають понад 120 ініціаторів:

• до розробки Закону  № 3161, що регулює доплати військовослужбовцям та надання відпусток під час дії воєнного стану, долучилися 126 нардепів із усіх фракцій та позафракційні; 
• Закон № 5707, що закладає основи законодавчого процесу «від початку до кінця» та регулює ієрархію нормативно-правових актів, ініціював 191 нардеп – представники усіх фракцій, окрім «Європейської солідарності» та «Відновлення України».

Найбільше реформ (15 документів або 30% від загальної кількості) ініціювали групи з 10-19 депутатів.

Лідери рейтингу

Перші 20 місць за сумою балів, отриманих за ініціювання реформ, посіли 22 депутати (21 «Слуга народу» та позафракційний Олександр Корнієнко). Вони набрали від 28,6 до 13 балів. Загалом більшість топових позицій обіймають непублічні персоналії.

Голови фракцій третій рік поспіль тримаються у середині списку ініціаторів реформ. Проте є  винятки: Давид Арахамія, голова фракції «Слуга народу», порівняно з 2022 роком піднявся на 84 позиції та посів 25 місце, набравши 12 балів (Таблиця 1). Юлія Тимошенко, голова фракції «Батьківщина», зі 109 опинилася на 72 місці, а співголова «Європейської солідарності» Ірина Геращенко піднялася зі 105 на 40 позицію. 

Народна депутатка Мар’яна Безугла, яка в 2023 році часто опинялася в центрі медійної уваги, отримала 15,5 бала  за дванадцять законопроєктів, які забезпечили їй 10 місце у рейтингу. У попередньому році вона була на 32 місці. На понад 50 пунктів піднялися в рейтингу представники «Слуги народу», що пасли задніх минулого року, –  Богдан Кицак та Іван Калаур. Позафракційний Олександр Корнієнко, що минулого року також був у «Слузі народу», підвищив свій рейтинг на 69 позицій.

Ініціатори реформ за фракціями

Найактивнішими виявилися члени фракції «Слуга народу»:  217 із 235 (92%) народних обранців цієї фракції доклалися до створення реформаторських законів, підписаних президентом у 2023 році (рис. 4). Також активно подавали реформаторські законопроєкти представники фракцій  «Голос» та «За майбутнє». Лише близько половини складу  інших фракцій брали участь в ініціюванні законопроєктів.

Найвищий середній бал — 6.5 на депутата — очікувано мають  «Слуги народу»  (рис. 5);  нардепи з «Довіри» та позафракційні представники наближаються до них — мають у середньому 6 і 5,9 бала відповідно.  

Спостерігаємо певну «партійну солідарність»: чим більше депутатів фракції ініціюють реформи, тим більше кожен із депутатів долучається до ініціювання законів і тим більший бал отримує.  Вибиваються з цієї логіки позафракційні: вони мають один із найвищих середніх балів на ініціативного депутата, але частка депутатів-реформаторів становить лише 35%. Ця закономірність легко пояснюється – вони не утворюють фракції, тож безпартійні депутати відповідають лише за себе. Вони або докладають зусиль до творення змін, і тоді роблять це на постійній основі, або ж узагалі не з’являються у списках реформаторів. Загалом депутати переважно рівняються на своїх колег по фракції. 

Далі розглянемо ініціаторів реформаторських законів за фракціями. 

В усіх законах, які отримали у 2023 році високі оцінки від експертів Індексу реформ, серед співавторів є представники фракції «Слуги народу». Закономірно, що депутати монобільшості займають топові позиції, адже у них більше шансів на ухвалення законопроєктів, а отже, більше стимулів ініціювати реформи порівняно з іншими фракціями. Це може також свідчити про те, що опозиційним партіям набагато важче зібрати голоси для підтримки їхніх законопроєктів.

Отже, законопроєкти інших фракцій мають менше шансів стати законами і потрапити до нашого списку, тож немає сенсу порівнювати фракції між собою. Цікавіше подивитися, хто всередині фракцій докладає зусиль до змін, а хто лише «просиджує штани».

Більшість депутатів, що очолили пофракційні рейтинги, старші за 50 років: Сергій Мінько («Довіра»), Михайло Цимбалюк («Батьківщина»), Володимир Мороз («Відновлення України»),  Ірина Констанкевич («За майбутнє»),  Ірина Геращенко («ЄС»).  Трохи молодші представники «Слуги народу» та «ПЗЖМ» – Олександр Горобець та Григорій Мамка. Наймолодшим лідером є  Ярослав Юрчишин з  «Голосу» – 43 роки. Нещодавно його призначили головою комітету Верховної Ради з питань свободи слова замість Нестора Шуфрича, що наразі перебуває під вартою через підозру у держзраді. 

«Слуга Народу»: 92% ініціативних нардепів 

Фракція доклалася до ініціювання усіх важливих законопроєктів, зареєстрованих депутатами – 50 із 50. При цьому найпопулярнішими темами є енергетична незалежність (6 законів), регулювання бізнесу (5) та соціальний захист – 4 закони. 

Три перші й три останні місця займають такі депутати:

«Голос»: 80% ініціативних нардепів

У середньому кожен депутат ініціював 2,8 важливих регуляцій, це другий за величиною показник після «Слуги Народу».

Народні депутати «Голосу» брали участь у поданні 22 із 50 «депутатських» законів, які потрапили до Індексу реформ, найбільше фокусуючись на темі соціального захисту (закон про спрощення правил ввезення гуманітарної допомоги, закон про збільшення виплат та відпустки військовим, пільги для звільнених із полону та їхніх дітей та закон про збереження грошового забезпечення для полонених та зниклих безвісти військових). Також представники  «Голосу» ініціювали по три законопроєкти на тему енергетичної незалежності та охорони здоров’я.

На початку і в кінці рейтину опинилися:

«За майбутнє»: 76% ініціативних нардепів

Середньостатистичний представник фракції набрав по 4,1 бала та ініціював по 2,4 законопроєкту.

Всього народні депутати фракції взяли участь у розробці 23 реформ, які стосуються енергетичної незалежності, регулювання бізнесу, соціальних питань, культури, децентралізації,  торгівлі та інших.

Нардепи «За майбутнє» розподілились таким чином:

«Довіра»: 58% ініціативних нардепів

«Довіра» взяла участь в ініціюванні 22 законів із фокусом на соцзахисті на економічній незалежності – по 4 законопроєкти для кожної із цих тем. Члени цієї фракції подали усі законопроєкти спільно з представниками «Голосу», крім закону про запобігання зловживанням на оптових енергетичних ринках. До розробки цієї ініціативи долучився один депутат із «Довіри», Андрій Кіт, і тридцять представників «Слуги народу».

Лідери та аусайдери фракції:

«Європейська Солідарність»: 56% ініціативних нардепів

Загалом народні депутати «Європейської Солідарності» брали участь у розробці 13 законопроєктів, випередивши лише представників «ПЗЖМ». Із них 4 законопроєкти стосувалися соціального захисту.

Перші й останні три місця зайняли такі депутати:

«Відновлення України»: 53% ініціативних депутатів

Середній бал фракції (2,8) залишається другим з кінця після «ПЗЖМ». В середньому депутати цієї фракції ініціювали по одному закону, загалом зареєструвавши 14 законопроєктів. Фокусувались нардепи на законах про енергетичну незалежність. 

Очолюють та закривають рейтинг фракції:

«Батьківщина»: 50% ініціативних нардепів

Як і «Європейська Солідарность», «Батьківщина» доклалася до розробки 13 реформаторських законів, фокусуючись на темі соцзабезпечення.

Найбільше й найменше балів набрали такі депутати:

«Платформа за життя та мир»: 36% ініціативних депутатів

Нардепи «ПЗЖМ» взяли участь у розробці восьми законопроєктів, які увійшли до Індексу реформ. Кожен депутат у середньому набрав 2,4 бала.

На початку і в кінці рейтину опинилися:

Позафракційні: 35% ініціативних нардепів

Позафракційні народні депутати взяли участь в ініціюванні 16 змінотворчих  законопроєктів.

Трійка лідерів та антилідерів:

Чи впливають на реформаторську активність вік та стать депутатів?

Для кращого розуміння впливу гендерної різноманітності на законотворчу активність фракцій ми візуалізували дані про частку жінок, середній бал реформаторських ініціатив та середню кількість ініційованих законопроєктів на одного депутата для кожної фракції (рис. 6).

Помітна деяка позитивна кореляція між цими показниками. Фракції з вищою часткою жінок, такі як «Голос» (45% жінок), «Європейська солідарність» (33%) та позафракційні (25%), демонструють вищі середні бали за свої реформаторські ініціативи – 4,5, 4,5 та 5,9 відповідно. А фракції з дуже низькою присутністю жінок, наприклад, «Платформа за життя та мир» (0% жінок) та «Батьківщина» (12,5%) мають одні з найнижчих середніх балів – 2,4 та 2,8.

Винятками є фракції «Слуга народу» та «Довіра». Перша, незважаючи на невелику частку жінок (23%), все ж демонструє найвищий середній бал – 6,5, що радше пов'язано з їхньою монобільшістю у парламенті і полегшеним просуванням реформ. А представники «Довіри» зарекомендували себе як головні союзники Зеленського, які щоразу виручають монобільшість у скрутні моменти під час голосувань. Не дивно, що вони також активно долучаються і до ініцювання реформ.

Отже, більш збалансований гендерний склад фракцій може позитивно впливати на їхню здатність ініціювати та просувати реформаторські законодавчі зміни. Це може бути пов'язано з тим, що фракції, де більша частка жінок, загалом більш прогресивні.

У ІХ скликанні Верховної Ради України 12% депутатів мають вік до 35 років, решта – старші. У список реформаторів потрапило рівно дві третини від обох груп. 

У вибірці топ-20 змінотворців віковий розподіл відповідає загальному в парламенті: троє з двадцяти двох депутатів молодші за 35 (13%), що свідчить про те, що схильність до ініціаціювання реформ не залежить від віку. 

Найбільша частка депутатів-реформаторів належать до середнього віку, 40-47 років, яких загалом найбільше у Верховні Раді.

Співпраця фракцій в ініціюванні реформ

Як ми зазначили вище, представники «Слуги народу» були співаторами усіх реформаторських законопроєктів, а 9 законів вони ініціювали самостійно. Більшість законів у 2023 році ініціювали представники багатьох партій (рис. 8).

Найбільше спільно ініційованих законів у «Слуги народу» та «За майбутнє» – 23. Поза межами монобільшості найчастіше  були співаторами законопроєктів «Довіра» та «Голос» (15 спільних). «Довіра» впродовж років є ключовим союзником команди Зеленського, забезпечуючи необхідну кількість голосів у парламенті для ухвалення важливих законів, тому вони також пишуть законопроєкти разом.

Найменш ініціативні фракції – «ПЗЖМ» та «Відновлення України» – також найменше співпрацюють з іншими фракціями. Цікаво, що «ПЗЖМ» ініціювали 7 із 8 своїх законопроєктів разом з «Довірою» і лише 4 – разом із представниками «Відновлення України», хоча і «ПЗЖМ», і «Відновлення» утворилися на основі пропросійської «ОПЗЖ». Найменше з проросійськими партіями співпрацює «Батьківщина» – 4 спільних з «ПЗЖМ» та 3 з «Відновленням України». Мало співпрацює з ними і «Європейська Солідарність» – усього по 5 законопроєктів із кожною фракцією.

Які галузі у фокусі?

Найбільше реформаторських законопроєктів у 2023 році стосувалися регулювання бізнесу:  дерегуляції, спрощення умов ведення підприємницької діяльності та адаптації українського законодавства до норм ЄС. Були ухвалені закони про спрощення діяльності для малих виробників вина та легалізацію крафтових спиртних напоїв. Набув чинності новий закон про захист прав споживачів, гармонізований із європейськими нормами. Інші зміни до законодавства стосувалися удосконалення процедури оцінки впливу на довкілля та регулювання продовольчої безпеки і тваринництва.

Важливим напрямком реформ був перегляд правил оподаткування та державного контролю у різних сферах бізнесу відповідно до європейських стандартів. Були змінені закони про рекламу, про держконтроль у сфері техногенної безпеки, регулювання цивільної авіації та рибного господарства. Ці закони потрібні для інтеграції України до спільного ринку ЄС.

Важливим напрямком реформ став енергетичний сектор. Зокрема, закон про відновлення та зелену трансформацію енергетичної системи запроваджує систему гарантій походження «зеленої» електроенергії, що сприятиме розвитку відновлюваних джерел енергії та диверсифікації енергопостачання під час відбудови країни.

Задля посилення енергетичної незалежності були ухвалені закони про створення стратегічного резерву нафти і пального, а також про оптимізацію структури «Оператора газотранспортної системи» та дозвіл для нього виробляти електрику для балансування енергосистеми. Крім того, закон про запобігання зловживанням на енергоринках імплементує норми ЄС для забезпечення прозорості та конкуренції на ринку.

Законодавчі зміни у транспортній сфері стосувалися підвищення використання електромобілів та розвитку екологічно чистого громадського транспорту відповідно до кліматичних цілей ЄС. Зокрема, експлуатацію автобусів з двигунами внутрішнього згоряння повністю заборонять з 2036 року.

Вагомим напрямком законодавчих змін стали реформи в галузях правосуддя, антикорупційної діяльності та фіскальної політики. Закон про удосконалення процедур суддівської кар'єри сприятиме прозорості та неупередженості суддів. Закони про декларування активів чиновників, посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та покращення процедур добору суддів Конституційного Суду мають знизити корупцію та підвищити імовірність покарання за неї. Закон про еАкциз має збільшити надходження до бюджету за рахунок детінізації ринку підакцизних товарів. Ці реформи сприятимуть залученню інвестицій в Україну.

Закони про збереження грошового забезпечення полонених та запровадження пільг для них під час здобування освіти, запровадження телемедицини для покращення доступу до медичної допомоги, подолання туберкульозу, поліпшення захисту прав людей, які живуть із ВІЛ, та верифікацію відомостей про пацієнтів, мають підвищити якість життя людей. 

Низка реформ, ухвалених у 2023 році, стосувалися соціального захисту військовослужбовців під час війни, захисту трудових мігрантів від шахрайства, а також гармонізації трудового законодавства з нормами ЄС. Також було полегшено залучення іноземців до українського ринку праці.

Реформи, ухвалені у 2023 році, сприятимуть відбудові України за принципом «краще, ніж було». Важливі законодавчі зміни відбулися в енергетиці, судовій системі, системі соціального захисту, боротьбі з корупцією. Енергетичний сектор реформувався для розвитку «зеленої» енергетики, чистого транспорту та адаптації до норм ЄС. Кожна така реформа — це камінь у фундамент майбутньої відбудови України.