Коли чиновники чи держкомпанії отримують більше свободи у сфері держзакупівель, наприклад, можуть уникнути відкритого аукціону, їх життя стає простішим, а закупівельний процес швидшим. Але це дорого обходиться економіці та суспільству. Це збільшує корупцію, контракти дістаються «своїм», а гроші платників податків витрачаються на гірші товари за вищими цінами. Це доводять цифри та «експерименти» над країнами.
Італія та Угорщина – країни, що використовували відкриті аукціони, але згодом ввели допорогові закупівлі і дозволили держслужбовцям самостійно обирати учасників закупівельного процесу. Ференц Шуц з Каліфорнійського університету Берклі дослідив, як це вплинуло на рівень корупції і ефективності використання державних коштів в Угорщині, а Аудінга Балтрунайте зі співавторами дослідив подібний досвід Італії. Наводимо короткий виклад висновків досліджень з корисними уроками для України.
Близько 15% від ВВП країн, що розвиваються витрачаються їхніми урядами на державні закупівлі. Втім, сфера державних закупівель вразлива до корупції, неефективності і браку конкуренції. Для вирішення проблеми багато розвинених країн використовують відкриті аукціони. Вони сприяють конкуренції і вважаються найбільш прозорою процедурою для обмеження хабарництва серед закупівельників.
Аукціони обмежують свободу чиновника визначати переможця тендеру і покладають це рішення на формальний (часто електронний) механізм. Втім, аукціони можуть займати більше часу, ніж коли державні закупівельники і постачальники домовляються напряму. Це одна з причин, чому Угорщина та Італія, що використовували відкриті аукціони для здійснення державних закупівель зробили крок назад – повернули чиновникам свободу обирати переможців, ввівши допорогові закупівлі. Досвід цих країн дозволив дослідникам поглянути, як збільшення свободи дій чиновників впливає на рівень корупції і ефективність використання державних коштів в процесі державних закупівель.
Не ProZorrа Угорщина
Перед вступом Угорщини до Європейського Союзу у 2004 році її законодавство щодо державних закупівель було гармонізовано у відповідність до директив ЄС. Мета директив полягала у підвищенні прозорості та конкурентоспроможності процесу закупівель. «Закон про закупівлі» 2003 року визначив відкритий аукціон як найбільш бажану процедуру організації державних закупівель. Протягом 2003-2011 років більш, ніж дві третини державних закупівель було здійснено на відкритих аукціонах. Втім, багато чиновників-закупівельників були незадоволені вимогою проведення відкритих аукціонів і надавали перевагу визначенню учасників тендерів шляхом прямих переговорів з постачальниками. Аукціони часто вимагають більше часу і трансакційних витрат, ніж прямі переговори. Втім, можлива й інша причина протесту чиновників – ускладнення можливості отримати неправомірну вигоду віддаючи тендер «своїм», політично пов’язаним постачальникам.
Для спрощення життя держслужбовцям, у 2011 році в Угорщині внесли зміни до системи держзакупівель. Було введено допорогові закупівлі, згідно з якими угоди до 25 млн форинтів (близько $90 тис) дозволялося укладати без проведення відкритого аукціону. Це спростило життя чиновникам, що здійснюють закупівлі від імені державних організацій і компаній, збільшило їх свободу у прийнятті рішень і дало можливість самостійно обирати фірми, що приймають участь у торгах. З іншого боку, постало питання, як ця свобода вплине на корупційні ризики і ефективність використання державних коштів. Дослідження Ференца Шуца з Каліфорнійського університету Берклі показує, що не найкращим чином.
Для спрощення життя держслужбовцям, у 2011 році в Угорщині внесли зміни до системи держзакупівель. Було введено допорогові закупівлі, згідно з якими угоди до 25 млн форинтів (близько $90 тис) дозволялося укладати без проведення відкритого аукціону. Це спростило життя чиновникам, що здійснюють закупівлі від імені державних організацій і компаній, збільшило їх свободу у прийнятті рішень і дало можливість самостійно обирати фірми, що приймають участь у торгах.
Реформа мала на меті, спростивши процедуру держакупівель, підвищити ефективність витрачання коштів платників податків, втім, цього не відбулось. Навіть після спрощення процедури внаслідок введення допорогових закупівель, кількість учасників не збільшилась. До того ж, це спрощення негативно позначилось ефективності перерозподілу державних коштів. Фірми, які вигравали тендери за спрощеними умовами, були на 32% менш продуктивними ніж фірми, що вигравали на відкритих аукціонах.
Натомість, вартість товарів та послуг у допорогових контрактах була в середньому на 9% вища за контракти, що розподілялися шляхом аукціонів. Ймовірна причина – корупційна змова між організаторами і учасниками закупівель. Підтвердженням слугує те, що у допорогових закупівлях політично пов’язані фірми перемагають частіше.
Інший негативний наслідок в тому, що корумповані чиновники можуть навмисно формувати умови тендерів так, щоб уникнути відкритого аукціону. Це дозволяє домовлятися і купувати у «своїх» за завищеними цінами.
Досвід Італії
В Італії, Для забезпечення відкритості, прозорості та рівності постачальників в державних закупівлях передбачено три основні типи процедур:
- відкриті процедури;
- обмежувальні процедури;
- переговорні процедури.
У відкритих процедурах покупець публікує повідомлення в якому зазначає точний опис предмета договору. Після цього відбувається презентація пропозицій усіх зацікавлених сторін, що відгукнулись на повідомлення про закупівлю. У своїх презентаціях потенційні постачальники надають детальну інформацію про можливі терміни, умови виконання замовлення та специфікацію товарів чи послуг.
Обмежувальні процедури починаються з попередньої перевірки постачальників, які лише після цього проходять до наступного етапу тендеру. За цих умов державні установи не мають достатньої свободи у закупівлях і діють в рамках встановленої процедури закупівель.
Переговорні процедури, навпаки, дають значні повноваження державним чиновникам при виборі постачальника. В основі цього типу закупівель лежить процес переговорів. Переговори вважалися винятком і допускалися лише в «особливих умовах» державних закупівель. Це могли бути специфічні терміни виконання робіт і постачання товарів, або якщо під час відкритого аукціону не вдалося обрати жодної підходящої пропозиції.
У 2011 році в Італії було проведено реформу державних закупівель згідно якої держустанови можуть відмовитися від аукціонів і використовувати переговори, якщо сума закупівлі становить від 500 тисяч до 1 мільйона євро. Реформою також передбачено, що для контрактів на суму від 100 до 500 тисяч євро необхідно розглянути пропозиції щонайменше п’яти потенційних постачальників, а для контрактів на суму від 500 тисяч до 1 мільйона євро має бути щонайменше 10 претендентів.
У 2011 році в Італії було проведено реформу державних закупівель згідно якої держустанови можуть відмовитися від аукціонів і використовувати переговори, якщо сума закупівлі становить від 500 тисяч до 1 мільйона євро. Реформою також передбачено, що для контрактів на суму від 100 до 500 тисяч євро необхідно розглянути пропозиції щонайменше п’яти потенційних постачальників, а для контрактів на суму від 500 тисяч до 1 мільйона євро має бути щонайменше 10 претендентів. Тому реформа, безсумнівно, надала більше свободи чиновникам при виборі постачальників.
Після реформи переговори почали застосовуватися на 16% частіше. При цьому, кількість фірм-переможців, що мають політичні зв’язки, збільшилася на 3,6%. Підвищення свободи у закупівельних процедурах призвело до того, що тендерні контракти здебільшого почали вигравати фірми з нижчою продуктивністю праці і вищими відносними цінами. Більше того, кількість постачальників зменшилася на 13%.
Реформа призвела до зростання корупції у сфері державних закупівель та зменшення ефективності державних витрат. Наявність корупційних схем забезпечувала перемогу компаніям з політичними зв’язками, що негативно вплинуло на конкурентне середовище.
Висновки
Досвід Угорщини та Італії дав схожі й однозначні результати: збільшення свободи чиновників при проведенні державних закупівель веде до зростання корупції, марнотратства та інших негативних економічних наслідків, таких як викривлення механізмів конкуренції. Можливість уникати відкритих та прозорих процедур призводить до неефективного витрачання коштів платників податків внаслідок завищених цін. Тендери виграють фірми з гіршою продуктивністю та кращими політичними зв’язками. Змови між чиновниками та наближеними до них постачальниками призводить до того, що чесні та більш продуктивні компанії програють нерівну конкуренцію і витісняються з процесу державних закупівель. Внаслідок цього, якість товарів і послуг, що споживаються державним сектором за кошти платників податків знижується, а вигоду отримують корумповані чиновники і пов’язані з ними фірми.
