Експортно-кредитне агентство по-українськи. Що треба відремонтувати, щоб запрацювало

Німецька консультативна група (НКГ) з питань економічних реформ в Україні представила роботу “Експортно-кредитне агентство для України: аналіз поточного законодавства та статуту”, в якій розглянула доцільність і переваги створення експортно-кредитного агентства (ЕКА) в Україні, а також проаналізувала поточне законодавство та запропонувала ряд рекомендацій щодо його вдосконалення. VoxUkraine представляє скорочену версію дослідження.

Метою консультаційної роботи «Експортно-кредитне агентство для України: аналіз поточного законодавства та статуту» є сприяння обговоренню питання, як створити ЕКА в Україні на основі найкращих міжнародних практик, а також визначення слабкостей поточного законодавства, які можна виправити шляхом внесення правок до закону. Цей шлях відкриє для України можливість розпочати роботу найсучаснішого ЕКА, здатного підтримати національні експортні галузі та покращити конкурентоспроможність українських товарів на глобальному ринку. VoxUkraine вибрав основне.

Страхування експортних кредитів довело свою здатність стимулювати експорт та підвищувати конкурентоспроможність національних експортних галузей. За допомогою Експортно-кредитного агентства (ЕКА) багато країн пришвидшили і суттєво збільшили свою інтеграцію у світову торгівлю. Зокрема, для нетрадиційних галузей промисловості страхування експортних кредитів пропонує інструменти, що дозволяють відкрити ринки та забезпечити ефективний та фінансово стійкий економічний розвиток.  

Наприкінці грудня 2016 року український Парламент прийняв закон про створення Експортно-кредитного агентства в Україні. Обговорення цього питання в країні триває вже понад десятиріччя. Кілька попередніх спроб не дали результату. Порівняно з іншими, Україна – одна з кількох важливих індустріалізованих країн, яка досі не створила ЕКА.

Страхування експортних кредитів довело свою здатність стимулювати експорт та підвищувати конкурентоспроможність національних експортних галузей.

Із прийняттям закону, в Україні було закладено правову основу для створення такого державного агентства. Проте, оскільки бюджетним законодавством на 2017 рік жодного фінансування діяльності Агентства не передбачено, а відповідні підзаконні акти ще не прийняті, діяльність Агентства так і не розпочалася.

Основні риси та переваги кредитного страхування

Страхування експортних кредитів – це страхування, що покриває експортні неплатежі, які виникають внаслідок комерційних та некомерційних (наприклад, політичних) ризиків. Основна діяльність страховика кредитів – перевірка кредитоспроможності іноземного покупця та аналіз політичного ризику країни покупця. Успішний результат такої перевірки є передумовою для виділення кредитного ліміту, який експортер може використати для одної або кількох поставок цьому іноземному покупцю.

Порівняно із іншими сегментами страхового ринку, кредитне страхування пов’язане з високими ризиками. Втім, доступність даних та техніка управління ризиками суттєво покращилась за останні роки. Більшість, якщо не всі кредитні страховики, зараз демонструють життєздатні фінансові результати. Це підтверджує, що вся галузь страхування кредитів досягнула певної зрілості.

Кредити не страхують безоплатно. Хоча таке страхування як правило дешевше, ніж порівнювані продукти банків. Кредитне страхування часто можна отримати там, де банківський кредит є недоступним або занадто дорогим для експортерів. За покриття кредитного ризику експортер оплачує комісію за аналіз кредитного ризику та страхову премію за покриття ризику. Страховик як правило покриває 85-90% втрат і за настання страхового випадку компенсація виплачується після передбаченого угодою строку очікування.

Більшість, якщо не всі кредитні страховики, зараз демонструють життєздатні фінансові результати. Це підтверджує, що вся галузь страхування кредитів досягнула певної зрілості.

Світовий досвід кредитного страхування вказує на ряд безперечних переваг від існування систем страхування ризиків невиплати за кредитами:

• Покращення доступу вітчизняних експортерів до світових ринків;
• Диверсифікація експортних ринків;
• Збільшення частки МСП у експорті;
• Перенесення фінансових ризиків з балансу експортера на баланс ЕКА або банку, що надає фінансування;
• Надання доступу до торгового фінансування експортерам, що в іншому випадку мали б обмежений або відсутній доступ до банківських кредитів;
• Зменшення відсоткової ставки за експортними кредитами до вартості суверенного ризику для покритої страхуванням частини експортного кредиту;
• Посилення та подальший розвиток конкурентоспроможності національних експортерів;
• Прискорення зростання експорту, особливо за нетрадиційними напрямками.

Офіційні експортні кредитні агентства надають захист від ризиків, що не обертаються на ринку. Тому мета офіційних ЕКА – закрити цю прогалину ринкового механізму. За правилами СОТ експортні субсидії загалом заборонені. Страхування експортних кредитів дозволене відповідно до Угоди СОТ про субсидії та компенсаційні заходи за умови, що страхові премії достатні для покриття довгострокових операційних витрат та втрат за застрахованими кредитами – тобто підтримане державою страхування експортних кредитів не переростає в експортні субсидії.

Серед держав-членів ОЕСР, які є промислово розвинутими або з економікою, яка перебуває в процесі становлення, є консенсус щодо того, що експортери повинні конкурувати за ціною та якістю своїх товарів та послуг, а не на основі найвигідніших умов залучення фінансування. ЕКА пов’язані з державами, а тому повинні покривати лише ризики, які відмовляється брати на себе приватний сектор. Тобто йдеться про операції з середнім та довгим строком повернення поза межами індустріалізованих країн з високим рівнем доходу.  

Аналіз українського закону про ЕКА та рекомендації

На думку експертів НКГ потрібно приступити до створення ЕКА, оскільки за умови ефективної та добре скоординованої роботи Агентство може бути сильним інструментом зі стимулювання експорту. Однак потрібно виділити достатньо часу для організації роботи ЕКА, а також внести зміни до Закону про ЕКА[1] та Статуту ЕКА[2].

Високий рівень деталізації Закону

Закону притаманний дуже високий рівень деталізації. Це має як свої переваги, так і недоліки. Багато аспектів, що регулюються Законом про ЕКА, є предметом швидкого реагування. Для практичних потреб, що будуть виникати у процесі роботи ЕКА, таке законодавче середовище може бути надто вузьким та вимагати частого внесення змін до Закону. Це може бути громіздкою і тривалою процедурою. Окремі питання, які сьогодні врегульовано в Законі, також дублюються в проекті Статуті ЕКА. Деякі пункти Статуту сформульовані більш чітко, ніж у Законі.

Закон і Статут можуть бути скорочені. Теми, що мають принципове значення, повинні бути (лише) у Законі про ЕКА, а питання корпоративного управління та інші практичні аспекти мали б розглядатися (лише) у Статуті.

Капіталізація та державна підтримка

Статутний капітал ЕКА має становити щонайменше 200 млн грн [3]. Це відносно низька капіталізація для такої структури. Агентство з таким обмеженим статутним капіталом може охоплювати лише обмежену кількість бізнесу або потребувати високого рівня перестрахування. Це наразі має бути доступним на ринку перестрахування, але лише за високу ціну. З точки зору управління ризиками, робота з такими обмеженими ресурсами є можливою, але залишає ЕКА мало можливостей для маневрування. Якщо значна частка бізнесу має бути перестрахована, ЕКА навряд чи зможе покрити власні адміністративні витрати чи накопичувати прибуток. Низька капіталізація в поєднанні із низькою державною підтримкою (наприклад у формі державних гарантій) є фундаментальною структурною слабкістю.

Обмежена державна підтримка та низький рівень запланованої капіталізації є фундаментальною та структурною слабкістю української ЕКА.

Відповідно до правил СОТ, ЕКА не зобов’язана бути прибутковою або швидко досягти точки беззбитковості. Однак в середньостроковій перспективі ЕКА повинна покривати власні адміністративні витрати та можливі збитки із зароблених платежів та страхових премій. Це буде досить складно.

Обмежена державна підтримка та низький рівень запланованої капіталізації є фундаментальною та структурною слабкістю української ЕКА. Агентство потребує як суттєвої капіталізації, так і сильної та надійної державної підтримки у випадку можливих майбутніх фінансових труднощів. В іншому випадку ЕКА не зможе досягти своїх основних цілей, а саме сприяти зростанню експорту та зменшенню витрат на кредити.

Програма часткової компенсації відсоткової ставки

Відповідно до Закону, ЕКА “бере участь в реалізації програми часткової компенсації відсоткової ставки”. Будь-які деталі такої програми невідомі. Компенсація відсоткової ставки дуже схожа на субсидії, або навіть має бути визнана як така. Це необхідно ретельно оцінити з урахуванням вимог СОТ. Найімовірніше, така форма фінансової підтримки не відповідає правилам СОТ щодо субсидій та компенсаційних заходів. Як свідчить досвід минулих років, компенсація відсоткових ставок надзвичайно затратна. Її також систематично використовували для масового шахрайства.

Ми дуже скептично ставимось до передбаченої компенсації відсоткової ставки, оскільки це надзвичайно затратно і є потенційним полем для шахрайства.

Ми дуже скептично ставимось до передбаченої компенсації відсоткової ставки, оскільки це надзвичайно затратно і є потенційним полем для шахрайства. Ми також сумніваємося, що цей інструмент відповідає правилам СОТ щодо субсидій та компенсаційних заходів.

Корпоративне управління: розподіл повноважень

Вищим органом управління ЕКА є Загальні збори акціонерів. В Законі є ряд слабких місць з цього питання.

В рамках структури корпоративного управління ЕКА, повноваження та обов’язки Загальних Зборів Акціонерів та Кабінету Міністрів необхідно переглянути.

Товари (роботи, послуги) українського походження

Для будь-якого ЕКА принциповим є питання, які статті експорту мали б отримати підтримку. Закон про ЕКА містить визначення понять “роботи, послуги українського походження”, “товари українського походження” та “український експортер”. Однак термін “українського походження” не є достатньо точним. Це питання має майже філософський характер та велике значення для зовнішньоекономічної політики.

На міжнародному рівні концепції ЕКА відрізняють поняття “національний вміст” та “національний інтерес”.

Поняття “українського походження” для товарів, робіт та послуг, які підлягають підтримці, видається недостатньо точним. На міжнародному рівні концепції ЕКА відрізняють поняття “національний вміст” та “національний інтерес”. Необхідно зробити подальше уточнення.

Сфери підтримки

Не всі товари, роботи та послуги, які виробляються в Україні або походять з України, мають право на підтримку ЕКА в рамках Закону про ЕКА. Стаття 8 містить перелік певних сфер та галузей зовнішньоекономічної діяльності. Згідно з інформацією, яка була підготовлена Міністерством економічного розвитку і торгівлі, у 2016 році сектори промисловості, які мають право на підтримку ЕКА, становили лише 16,5% від загального експорту товарів України. Одразу виникає запитання, чому інші продукти або галузі, які репрезентують 83,5% українського експорту товарів, не мають такого права.

Всі галузі української експортної промисловості повинні мати однаковий доступ до підтримки ЕКА.

Цитування окремих розділів Українського класифікатора товарів зовнішньоекономічної діяльності та брак згадок про інші розділи створює враження, що законодавці планували надавати допомогу лише визначеним галузям промисловості, тоді як інші були навмисно дискриміновані.

Зазвичай, експортно-кредитні агентства не встановлюють різниці між різними товарами, роботами та послугами, які потребують допомоги, оскільки потреба в підтримці може різко змінюватися, а тому жодна галузь промисловості не має бути формальною виключеною. Всі галузі української експортної промисловості повинні мати однаковий доступ до підтримки ЕКА.

Види та умови діяльності ЕКА

Досі, мабуть, немає загальних умов для таких продуктів, як індивідуальне страхування, гарантії та відсоткова підтримка. Тому формулювання Закону містить лише грубий огляд можливих продуктів без подальшої деталізації. На основі цього вже можна зробити кілька зауважень.

Що стосується видів та умов операцій ЕКА, рекомендується чіткіше визначити поняття “перестрахування”. Страхування інвестицій повинно охоплювати лише некомерційні ризики, але виключати комерційні ризики. На початковому етапі варто пропонувати лише базові продукти в сфері страхування експортного кредиту, а складніші продукти – крок за кроком пізніше.

Особливий статус ЕКА

ЕКА не потребує окрему ліцензію на провадження діяльності та виключене зі сфери застосування Закону «Про страхування». У зв’язку з цим не застосовуються положення про платоспроможність страховиків та державний нагляд за страховою діяльністю. Натомість, слід визначити правила, які потрібно застосовувати. У випадку фінансових труднощів ЕКА закон про ЕКА пропонує лише відносно слабкі варіанти фінансової підтримки з боку держави.

Регуляторні правила мають бути розроблені дуже ретельно і повинні гарантувати такий же рівень платоспроможності, належного управління, фінансового регулювання та контролю, як це передбачено Законом «Про страхування».

Регуляторні правила мають бути розроблені дуже ретельно і повинні гарантувати такий же рівень платоспроможності, належного управління, фінансового регулювання та контролю, як це передбачено Законом «Про страхування». Необхідно обговорити, чи достатнім є існування Ревізійного комітету та підрозділу з управління ризиками.

Впровадження

Згідно з Законом, ЕКА потрібно було створити протягом шести місяців після набрання ним чинності. Протягом лише двох місяців Кабінет Міністрів України мав вжити необхідних заходів, щоб стати членом Консенсусу ОЕСР та Робочої групи з експортних кредитів та кредитних гарантій. Ці терміни пройшли, але поки що безрезультатно .

Однак, варто зазначити, що створення ЕКА потребує тривалого часу, а сам процес створення має бути ретельно спланованим у відповідності до процедур. Шести місяців для цього недостатньо. Навіть для юридичного заснування ЕКА цей термін є надзвичайно коротким. Розробка продуктів, формування основної команди EКA, купівля та адаптація належних ІТ-систем, навчання співробітників, початок маркетингової діяльності та продажу продуктів потребує значно більше часу. Цього не варто робити без консультацій з міжнародними експертами. Професійний обмін з іншими ЕКА, які членами Комітету Празького клубу Бернського Союзу, повинен бути налагоджений якомога раніше.

Створення ЕКА потребує тривалого часу, а сам процес створення має бути ретельно спланованим у відповідності до процедур. Шести місяців для цього недостатньо. Навіть для юридичного заснування ЕКА цей термін є надзвичайно коротким.

Українській ЕКА потрібно дати час, необхідний для професійної підготовки своєї діяльності, та для налагодження гарних відносин на міжнародних форумах експортно-кредитних агентств, таких як Робоча група ОЕСР з експортних кредитів та кредитних гарантій або Комітет Празького клубу Бернського союзу.

За домовленістю з МВФ, робота ЕКА не розпочнеться, поки всі витрати та необхідний капітал на наступні три роки не будуть визначені та включені у державний бюджет. Це треба розглядати як шанс, який дає трохи часу на подальші зміни законодавства та прийняття необхідних підзаконних актів до того, як ЕКА запрацює.

Примітки

[1] Йдеться про Зауваження стосуються закону «Про забезпечення масштабної експансії експорту товарів (робіт, послуг) українського походження шляхом страхування, гарантування та здешевлення кредитування експорту».

[2] Йдетсья про проект «Статуту про публічне акціонерне товариство «Експортно-кредитне агентство».

[3] У Державному бюджеті на 2017 рік не було передбачено фінансування ЕКА. Натомість в проекті Державного бюджету на 2018 рік, передбачено фінансування у сумі 200 млн грн.

Головне фото: depositphotos.com / 3dmentat