Георг Мільбрадт: «Децентралізацію не вийде розвернути – реформа є дуже популярною серед населення»

Професор Мільбрадт – спеціальний посланник уряду Федеративної Республіки Німеччини з питань реформ у галузях урядування та децентралізації. Він один із тих політиків, які були відповідальними у Східній Німеччині за децентралізацію та інші трансформаційні процеси після об’єднання країни.

Починаючи з 2014 року іноземні держави та міжнародні організації почали приділяти особливу увагу підтримці важливих для України реформ. «Німеччина вирішила зосередитися на децентралізації, тому що у неї є досвід успішного впровадження цієї стратегічної реформи», – каже професор Мільбрадт.

Під час свого останнього візиту в Україну професор Мільбрадт люб’язно погодився поділитися своїми думками щодо реформи децентралізації в Україні з VoxUkraine.

– Як ви в цілому оцінюєте прогрес реформи децентралізації в Україні?

– Коли я вперше повернувся в Україну 2014 року, я дізнався, що багато чітко визначених пропозицій про процес децентралізації в Україні були підготовлені українськими спеціалістами за підтримки міжнародних організацій та експертів протягом попередніх років, починаючи з Помаранчевої Революції. Тому уряду треба було вирішити, які пропозиції втілювати. Перший крок для їхнього впровадження – ухвалення необхідного законодавства Верховною Радою.

З 2014 року є дуже багато здобутків. Децентралізація – одна з найбільш успішних реформ в Україні, яка також, відповідно до результатів опитувань, є дуже популярною. Часто люди не підтримують реформи, тому що деякі з них є дуже болючими та мають вплив на їхній економічний стан. Однак реформа децентралізації є винятком.

– Що особливо успішного в цій реформі?

– Успішна децентралізація – це не просто передача відповідальності місцевим урядам, але й забезпечення їх відповідними фінансовими засобами для вирішення нових задач. Для місцевих урядів дуже важливо мати власні ресурси, тому що тепер вони можуть вирішувати, на що витрачати кошти. Я вважаю це дуже великим успіхом. Проте це має поєднуватися з підвищенням спроможності через об’єднання, тому що багато місцевих органів в Україні були занадто малими для справжнього самоврядування.

Переважно Україна пішла шляхом країн Східної Європи. Ми мали таку саму проблему у Східній Німеччині. Ми йшли старим комуністичним шляхом – розділяй та керуй – тому ми мали дуже малі територіальні одиниці і також потребували територіальної та функціональної реорганізації місцевих урядів, щоб створити сильне й дієздатне місцеве самоврядування.

– Однак, деякі громади все ще лишаються занадто малими, а дехто не має достатньо ресурсів, щоб забезпечувати послуги, які вони мають забезпечувати. Як вирішити цю проблему?

– Це поступовий процес. Новооб’єднані громаді складаються в середньому з 10.000 мешканців. Думаю, що це нормальна цифра. Проте на початку були створені громади зі значно меншою кількістю жителів. У такому випадку подальше об’єднання необхідне у крайніх випадках і після консультацій із населенням. Інша проблема – адміністративна. Вам необхідні добре навчені та компетентні державні службовці з належною зарплатою. На жаль, закон про місцеве самоврядування не було прийнято. Президент наклав на нього вето, а Верховна Рада так і не змогла знайти компроміс щодо нього. Новий законопроект був внесений до Верховної Ради, але ухвалювати його вже запізно через нові парламентські вибори. Сподіваюся, що цей закон буде прийнятий новою Радою вже найближчим часом.

– Чи можете ви назвати найбільші успіхи реформи децентралізації, а також відзначити те, що пішло не так, як треба?

– У більшості областей процес просувається без зайвих проблем, він є успішним, і більшість новообраних мерів здатні повноцінно виконувати свої розширені повноваження. З іншого боку, в країні все ще існує багато районів, де не відбувся процес об’єднання, а також передачі повноважень. Це стає великою проблемою.

Якщо ви поглянете на мапу України, то знайдете багато «білих плям», які потрібно заповнити. Ця проблема виникає тоді, коли ви (правильно) розпочинаєте процес об’єднання на добровільних засадах. Але зрештою вам необхідно реорганізувати всю територію. Тож наступним кроком має стати пришвидшення об’єднавчого процесу й закінчення його у встановлений термін. Ви можете підвищити стимули та переконувати у перевагах об’єднання, як наприклад, скорочення бюрократизму, але зрештою вам потрібна концепція завершення реформи, яка включає дедлайни і політичну волю об’єднання за допомогою закону. Зазвичай достатньо лише продемонструвати «батіг» і дуже рідко доводиться його застосовувати. Це буде задачею нового уряду після парламентських виборів.  

– Які інші важливі кроки реформи, окрім обов’язкового об’єднання?

– Ви можете підвищити стимули для добровільного об’єднання. Ви маєте гарантувати місцеву автономію й дати чітко зрозуміти, що повернутися до радянської моделі з надмірною централізацією та вадами врядування неможливо. Тому вам потрібні зміни до Конституції відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, яку Україна підписала й ратифікувала. Наразі вся реформа ґрунтується на звичайних законах, які можуть бути змінені Радою у будь-який момент. На жаль, проект змін до Конституції не було ухвалено, тому що його змішали з мінським процесом.

Другим елементом є стабільна фінансова перспектива для нових громад. Не тільки на наступний рік після об’єднання, але й на майбутнє.

Вам необхідно, щоб у Конституції були гарантії того, що місцеві органи влади отримуватимуть відповідні кошти – як від власних податків, частини загальнодержавних податків, так і від додаткових безумовних грантів від центру, заснованих на об’єктивних критеріях.

Третій елемент – компетентний персонал із гідною заробітною платою, а також прийняття закону про місцеве самоврядування.

Четвертий елемент – орган планування на всій території громад. Ці законопроекти знаходяться у Раді і мають бути ухвалені якомога швидше.

Інше питання дуже близько пов’язане з об’єднавчим процесом. Якщо Україна створює більше ефективних громад і передає відповідальність до них, особливо з районів, вам потрібно вирішити, що робити з цим рівнем. Наразі Україна має близько 500 районів. Це забагато, якщо уряд має на меті зменшити кількість громад з первісних понад 11.000 до 1.000-1.500.

Тому вам також потрібно вирішувати й питання районів. Чи потрібні вони вам? Якщо так, то за що в майбутньому вони мають відповідати? Оскільки більшість зі старих зобов’язань переходять до громад, ви повинні надати їм нові компетенції, наприклад, відповідно до секторальної деконцентрації галузевих міністерств (охорона здоров’я, освіта і т.д.). Якщо Україна хоче підтримувати районний рівень, а я думаю, що країна цього хоче, необхідно не лише скоротити кількість районів, але також переглянути їхню майбутню роль. Цього кроку все ще не вистачає. Для подолання перешкод на шляху децентралізації на районному рівні вам потрібно надати нову перспективу людям, які на цьому рівні працюють. Якщо вони бояться втратити свої робочі місця через децентралізацію на місцевому рівні, вони будуть не дуже корисними для реформи.

– Ви згадали про необхідність надати місцевим громадам гарантії отримання коштів. Як уряд може це гарантувати?

– Ви можете прописати в Конституції, що громади мають право отримувати відповідні кошти для забезпечення основних потреб. Другий момент – ви можете дозволити громадам запроваджувати власні податки. Ви також можете дозволити їм ухвалювати рішення про ставки певних податків. Це надасть їм стабільну фінансову основу, гроші, які можна витрачати автономно.  

Гранти – це наступний елемент, але вам треба бути обережними, щоб не обмежити місцеву автономію великою кількістю умов отримання грантів. Ви повинні надавати деякі гранти безумовно – наприклад, задля фіскального вирівнювання: тим громадам, які мають низький податковий дохід. У цьому випадку гранти мають надаватися для того, щоб зменшити розбіжності між багатими та бідними громадами й забезпечити можливість навіть бідним громадам повноцінно виконувати свої обов’язки. Водночас ви також можете надавати трансферти на спеціальні інвестиції або важливі послуги, але умови трансфертів не мають бути занадто жорсткими.

Надлишок умов позбавить громади автономії, яку ми намагаємося їм забезпечити, а також підвищить спокусу адміністрації вищого рівня втручатися у місцеві справи й перешкоджати самоврядуванню. Ця проблема існувала в усіх країнах, і ви повинні вирішити її, запровадивши розумну систему фінансових відносин між різними рівнями влади.

– В одному зі своїх інтерв’ю ви зазначили, що децентралізація може зменшити проблему політичного та економічного впливу олігархів. Як цього досягти?

– Якщо ви займаєтеся децентралізацією, то ви децентралізуєте владу, гроші та можливості корупції. Боротися з корупцією легше на місцевому рівні, тому що там люди краще знають, що у них відбувається. Легше боротися з невеликими «поганими хлопцями», ніж із великими «поганими хлопцями», які знаходяться нагорі. Міжнародний досвід показує, що децентралізація може бути інструментом для зменшення рівня корупції.

Другий момент – коли муніципалітети збирають свої власні податки, то люди намагаються сплачувати їх краще, ніж коли податки відправляють до центру. Люди більш схильні обманювати центральний уряд, а не місцеві органи влади. Тому що на місцевому рівні мешканці краще розуміють, на що саме витрачаються їхні гроші.

– Однак тут все ще існує проблема – часто податкова адміністрація не надає місцевому уряду інформації щодо збору податків на його території.

– Ви праві. Чим прозоріший процес, тим краще він буде працювати. Децентралізація не є рішенням усіх проблем, це лише один крок до кращого управління.

– Як ви вважаєте, чи може центральний уряд розвернути реформу децентралізації?

– Я не бачу жодних ознак того, що нові політики відмовляться від реформи децентралізації, тому що вона дуже популярна (за опитуванням, 43% громадян підтримують децентралізацію, а 22% – ставляться до неї негативно). Чому б вони це зробили? Після створення нових громад у вас буде багато компетентних впевнених у собі мерів, новий клас політиків, які будуть боротися за власну автономію. Я думаю, Україна не може повернути час назад, як  Росія.

– В Україні було чимало дискусій стосовно її політичної системи. Деякі політики пропонують повністю перетворити її на парламентську республіку. Чи підійде Україні німецька політична модель?

– Переваги й вади існують у кожній системі – як у президентській, так і у парламентській чи змішаній. Франція – сильна президентська країна. У Німеччині канцлер, якого обирає уряд, має дуже багато влади, але регіональні та місцеві органи також дуже сильні. Вам потрібен чіткий розподіл влади.

Проблема сучасної Конституції України полягає в тому, що вона багато чого успадкувала від Радянського Союзу, і часто розподіл повноважень є неоднозначним.

Уряд відповідає за керівництво країною, але президент може обрати та призначити керівників обласних та районних адміністрацій. У деяких аспектах ваша політична система  є не дуже функціональною. Найкраще рішення – чітко обрати несуперечливу систему й відповідно скоригувати Конституцію, якщо це необхідно. 

– Існує багато дискусій щодо широкого використання таких інструментів, як референдум. Деякі політики пропонують за допомогою нього надати «голос простим людям». Ви згодні з цим?

– Вам необхідно бути обережними з референдумами, тому що під час них ви можете зіштовхнутися з небезпекою популізму. Наприклад, референдум у Франції зупинив Конституцію ЄС, референдум щодо Брекзиту у Великій Британії також створив багато проблем. Я думаю, що не зовсім правильно вирішувати дуже складні питання шляхом референдуму, особливо, коли на його результат впливає популізм і фальшиві новини. Наприклад, чи варто встановлювати розмір податкових ставок через референдум?

Окремим випадком є Швейцарія, де існують різноманітні види референдумів, які іноді проводяться багато разів на рік. Швейцарці звикли до цієї системи й дуже обережно до неї ставляться – приймається лише ⅓ пропозицій, винесених на референдум. В інших країнах все інакше.

Ви повинні вирішити, які питання можна виносити на референдум. Наприклад, 30 років тому ставки податку на землю в Каліфорнії були назавжди знижені на референдумі. З того часу уряд штату стабільно перебуває на межі банкрутства. У Німеччині ми не маємо референдумів на національному рівні, тому що у міжвоєнний період цим інструментом часто зловживали комуністи й нацисти.

На рівні земель та особливо місцевому рівні проводити референдуми дозволяється, але на жорстких умовах. Наприклад – референдуми стосовно біорізноманіття, системи шкіл, планування розвитку, урбанізму, але не стосовно міжнародної політики чи національної безпеки.

– За якими критеріями можна оцінити успішність реформи децентралізації в Україні?

– По-перше, це зміна свідомості. Люди починають нести більше відповідальності за себе. Якщо ви обираєте мера чи місцеву раду, то зрештою громадяни мають нести відповідальність за наслідки їхньої поганої політики. Це не щось, що нав’язується зверху. І люди можуть виправити свою помилку – обрати нового мера чи раду. Коли на місцевому рівні налічується 10.000 голосів, то кожний індивідуальний голос є важливішим, ніж у випадку, коли 30 млн виборців голосують на національному рівні. Україна була дуже централізованою країною радянського стилю, в якій центр вирішував майже всі питання. Тепер це змінється. Україна приймає модель ухвалення рішень «знизу нагору».

– Але ж на місцевому рівні існує не лише політична, але й адміністративна відповідальність. Наприклад, державний аудит. Тому деякі люди на місцевих рівнях бояться щось робити, щоб не наробити помилок. Що ви їм порадите?

– По-перше, робити помилки – нормальна практика для людей, яка, як правило, не тягне за собою кримінальної відповідальності. Зазвичай громадянин є тим, хто впливає та виправляє помилки за допомогою свого голосу. Проте місцеві органи влади повинні поважати національне законодавство, а особливо публічне й кримінальне право. Україна має запровадити систему правового нагляду за місцевими органами влади, яка може замінити частково традиційні системи контролю. Нагляд має забезпечувати не покарання, а співпрацю й надання консультацій місцевим адміністраторам, тому що у більшості випадків вони не хочуть навмисно порушувати закон. Раніше за це відповідала прокуратура, але це неправильно.

Ви можете зменшити контроль за конкретним суб’єктом, надати місцевим органам влади більше свободи й зосередити свої сили на юридичному нагляді та аудиті. Рада Європи разом з українськими експертами виступила з пропозицією організувати такий наглядовий орган. Наразі законопроект підготовлений Міністерством регіонального розвитку.

– В Україні існує ще одна серйозна проблема: коли міські мери перебувають на своїх посадах десятиліттями і буквально «зливаються» з місцевою мафією. Децентралізація не дуже допоможе у такому випадку.

– Точно. Тому що це не панацея від усіх проблем. Вам потрібен відповідний правовий порядок, який належно функціонуватиме, і судова система, яка забезпечуватиме покарання тим, хто неправомірно використовує свою владу, і водночас захищатиме автономію місцевої влади від центральної влади. Україна має створити якомога більш прозору систему на всіх рівнях. Тому що це все взаємопов’язано.

– Скільки влади центральний уряд повинен передати місцевому рівню?

– Німеччина – це країна, де місцеві органи мають дуже багато влади. Децентралізація була одним із основних елементів її перетворення з комуністичної на демократичну систему. Усі східноєвропейські країни так чи інакше пройшли через це. Це ваше рішення, скільки влади ви хочете децентралізувати. Я припускаю, що ви ніколи не приймете федеральну систему через вашу історію й політичну ситуацію. Тому я не говорю про федеральну систему, я говорю про місцеву систему самоврядування, яка ґрунтується на європейському принципі субсидіарності. Я тут не задля того, щоб переконати вас прийняти саме німецьку систему, я тут для того, щоб переконати вас поглянути на інші європейські країни та обрати ту систему, яка вам найбільше підходить. Реформа – це ваша задача, ви не можете просто скопіювати те, що було зроблено в інших країнах. Як європейська країна, ви повинні знайти свій власний український шлях, керуючись нашими спільними цінностями.