Ім’ям Канцлера: недоліки і переваги політичного устрою, який пропонує Юлія Тимошенко

Незадовго до Дня конституції України Юлія Тимошенко запропонувала ряд змін до політичного устрою України. Ключовою ідеєю став перехід до парламентської системи «канцлерського» типу, в якій одна політична партія гарантовано отримує більше половини депутатських мандатів за результатами двотурових виборів, а перший номер її партійного списку стає прем’єр-міністром – тоді як посаду президента скасовують.

Варто зауважити, що попри посилання на досвід Франції, Італії чи Німеччини (мабуть, звідси натхнення для використання терміну «канцлерська»), запропонована Тимошенко система не має аналогів і стала би політичним експериментом. Безвідносно до реалістичності втілення задуму, цікаво оцінити основні тези та пропозиції Тимошенко.

Тимошенко: «Емпірично світ вже визначився. Він проголосував за парламентську форму правління своїм рівнем ВВП на душу населення»

Тимошенко зазначила, що майже всі найбагатші держави світу є парламентськими, тоді як – найбідніші – президентськими.

Перш за все, вочевидь, більшість із вказаних країн не займались політичними експериментами, випробовуючи різні політичні системи. Вибір політичної системи переважно зумовлювали конкретні історичні обставини. Узагальнюючи, у багатьох європейських країнах парламентські системи розвинулись у процесі боротьби між монархами та зміцнілими суспільними станами. Згодом порівняно бідні колишні французькі колонії у Африці обрали системи із сильним президентом за зразком Франції, колишні британські колонії за зразком Великобританії  – парламентські, а латиноамериканські держави обрали президентські системи на зразок США. Ті ж самі історичні та інші обставини далі спрямовували розвиток цих країн, незалежно від типу політичних систем.

Загалом, хоча раніше вважалось, що парламентська форма правління є набагато кращою, принаймні для стабільності демократії, політологічна думка прийшла до висновку, що як парламентські, так і президентські й проміжні форми демократії можуть бути стабільними та успішними.

Політологічна думка прийшла до висновку, що як парламентські, так і президентські й проміжні форми демократії можуть бути стабільними та успішними.

Та дослідження впливу форми правління на різні аспекти успішності країн тривають. Наразі дійсно є підстави вважати, що парламентська система підвищує якість політичної системи (детальне обговорення див. тут). Крім того, деякі нещодавні дослідження виявили значущий позитивний вплив парламентської форми правління на економічні показники країни.

В той же час, такі дослідження є досить поверхневими. Вони, наприклад, не пояснюють, як саме парламентські системи прискорюють економічний ріст. Також вони часто не розрізняють типи парламентських систем. Деякі дослідження, навпаки, вказують, що саме більш пропорційні парламентські системи (на противагу «канцлерській») краще впливають на економічний розвиток країни завдяки тому, що допомагають досягти консенсус у суспільстві.

Тимошенко: «Джерело влади в одному кабінеті» та «відсутність (по суті) стримувань та противаг» у президентській системі

Помилково вважати, що у президентській системі концентрація влади є завжди вищою чи що у ній відсутні стримування та противаги.

Саме у президентській системі США особливо сильними є стримування та противаги. Перед президентом постає завдання отримати підтримку у парламенті – і це йому вдається далеко не завжди. Тому президент змушений домовлятись із представниками політичних партій та груп інтересів, що прямо впливає на здатність президента здійснювати самостійну політику. Крім того, сила президентських повноважень сильно відрізняється у різних формально президентських системах.

На пострадянському просторі справді спостерігається схильність до зосередження влади у президентських системах із переходом до автократії та пригніченням розвитку парламенту і політичних партій. Проте запропонована Тимошенко «канцлерська» система, ймовірно, зосередить владу набагато сильніше, ніж це, принаймні формально, можливо у будь-якій президентській системі. Адже лідер партії, що матиме гарантовану більшість у парламенті, фактично буде обиратись на посаду прем’єра народом – і не існуватиме жодного іншого сильного центру політичної влади. Сумнівно, що таким центром може стати запропонований Тимошенко невиборний «колективний президент» – Національна рада самоврядності, що складалася би із «авторитетів нації» та представників громадянського суспільства і перебрала би на себе деякі президентські повноваження.

Лідер партії, що матиме гарантовану більшість у парламенті, фактично буде обиратись на посаду прем’єра народом – і не існуватиме жодного іншого сильного центру політичної влади. Сумнівно, що таким центром може стати запропонований Тимошенко невиборний «колективний президент» – Національна рада самоврядності.

В таких умовах депутатів, ймовірно, буде досить легко контролювати, використовуючи як «імперативний мандат», так і необмежений доступ до політичних нагород. Це далі пригнічуватиме розвиток внутрішньопартійної демократії і посилюватиме їхню залежність від особистості лідера. Така політична система може не поступатись за концентрацією влади «суперпрезидентським» Білорусі, Казахстану та Росії. І саме їй може бракувати стримувань та противаг.

Тимошенко: Двотурові парламентські вибори із гарантованою більшістю у парламенті для партії-переможця з Францією та Італією в якості прикладу

У будь-якій виборчій системі існує протиріччя між репрезентативністю та ефективністю парламенту. Чим вища репрезентативність, тим більше політичних партій – тому стає складніше створити владну коаліцію та швидко здійснювати послідовну політику. Ідеального рішення не існує, проте екстремальні випадки зустрічаються нечасто.

Запропонований Тимошенко тип виборчої системи, із наголосом на швидкість управління за рахунок репрезентативності, є надзвичайно рідкісним. В Італії від нього вже відмовились. З 2016 року дещо схожа система діє у Вірменії, але там ще рано говорити про її наслідки. У Франції вибори відбуваються у два тури, проте за мажоритарною системою в округах – тому переможець не отримує гарантованої більшості (більше 50% місць) у парламенті.

З одного боку, таке рішення дійсно може сприяти єдності виконавчої гілки влади та ефективній й швидкій політиці. З іншого, воно значно спотворює волевиявлення громадян. Так, партія може перемогти у другому турі з різницею лише у декілька відсотків голосів, проте отримати непропорційно більше місць у парламенті. У президентській системі переможець теж «отримує все», проте потім змушений домовлятись із парламентом, у якому представлені різні погляди та інтереси.

Такий тип виборчої системи не заохочує пошук політичного консенсусу і може підважувати легітимність парламенту та влади загалом, особливо у досить різноманітному суспільстві, якому притаманний плюралізм економічних, соціальних та культурних поглядів та інтересів.

Такий тип виборчої системи не заохочує пошук політичного консенсусу і може підважувати легітимність парламенту та влади загалом, особливо у досить різноманітному суспільстві, якому притаманний плюралізм економічних, соціальних та культурних поглядів та інтересів – і підштовхувати до політичних конфліктів на кшталт революцій 2004 та 2013-14 рр.

Тимошенко: Низький прохідний бар’єр (1,5-2%) з метою створення «інкубатора» для політичних партій

Настільки низький прохідний бар’єр нечасто зустрічається у світі. Хоча він і робить парламент більш репрезентативним, він збільшує його фрагментованість через зростання кількості політичних фракцій, що ускладнює досягнення політичних компромісів.

За «канцлерської» системи, яку пропонує Тимошенко, низький прохідний бар’єр не впливатиме на формування коаліції. Проте він може ускладнити появу сильної опозиції. Фрагментована та неоднорідна опозиція невигідно виглядатиме на тлі консолідованої коаліції. Велика кількість партій – і як наслідок роздрібненість парламенту – не сприятиме зростанню довіри до нього.

Деякі дослідники вважають, що саме у молодих демократіях із несформованими партійними системами корисним може бути дещо вищий бар’єр, ніж 3-5%, рекомендовані для «зрілих« демократій. Очікується, що він повинен сприяти появі простих та ефективних партійних систем.

Теза про «інкубатор» молодих політиків може здаватись привабливою, але все ж таки парламент є осередком прийняття критично важливих для держави рішень, а не місцем політичних експериментів, тому вчитись бажано ще на шляху до нього.

Теза про «інкубатор» молодих політиків може здаватись привабливою, але все ж таки парламент є осередком прийняття критично важливих для держави рішень, а не місцем політичних експериментів, тому вчитись бажано ще на шляху до нього. Існують інші, нижчі рівні ухвалення політичних рішень, в яких і повинні формуватися та зміцнюватися політичні кадри та їхні об’єднання.

Тимошенко: Коаліційні перемовини між партіями корумповані – тому варто їх уникнути, гарантувавши більшість одній партії

Тимошенко у своїй промові фактично ототожнює політичні переговори між партіями з торгами та корупцією. Справді, ймовірно, що в Україні такі перемовини часто засновані не на політичних поглядах, а на доступах до посад з метою задоволення приватних інтересів. Але закриття будь-якого простору для домовленостей шляхом монополізації влади є надто категоричним рішенням. Політичні перемовини та досягнуті на них політичні компроміси та доступ до посад дозволяють партіям реалізувати обіцянки, дані виборцям, таким чином краще представляючи інтереси населення. Так, такі компроміси знижують шанси на повну реалізацію програми кожної окремої партії, але, ймовірно, вони більш відповідають поглядам неоднорідного суспільства.

До того ж, закриття формального простору для переговорів навряд чи зменшує можливості для корупції, а навпаки – переводить перемовини у ще менш публічний й менш регламентований вимір. Адже партії не є монолітними, у них існують певні осередки впливу та групи інтересів. Як вони домовляються між собою, слугує постійним джерелом чуток та здогадок – що підважує довіру до політиків. Водночас, імовірність того, що переговори між політичними партіями будуть прозорими та більш інституціоналізованими, принаймні з часом, є вищою, ніж коли йдеться про переговори всередині партії.

Критики Тимошенко: Парламент не може ефективно керувати країною у стані війни

Деякі критики пропозицій Тимошенко зауважили, що колективне управління в парламентській системі сповільнюватиме та ускладнюватиме ухвалення рішень, що стосуються ведення військових дій.

Такі твердження примітивізують парламентську систему. В будь-якій політичній системі передбачені органи управління на випадок надзвичайних подій, в т. ч. воєнних дій. Численні парламентські країни, такі як Великобританія чи Ізраїль, успішно діяли в умовах війни, адже оперативне управління в країні здійснює не парламент, а уряд. Неоперативні рішення навіть у більш президентських системах так само проходять через парламент.

У будь-якій політичній системі передбачені органи управління на випадок надзвичайних подій, в т. ч. воєнних дій. Численні парламентські країни, такі як Великобританія чи Ізраїль, успішно діяли в умовах війни, адже оперативне управління в країні здійснює не парламент, а уряд.

До того ж, якщо йдеться про «канцлерську» систему, то в ній Тимошенко передбачає чітко визначеного, обраного народом, лідера країни та швидку систему прийняття рішень. Тому такі зауваження недоречні.  

Вибір є не лише між парламентською та президентською системами

Обговорюючи вади президентської та парламентської системи, Тимошенко здебільшого оминає увагою змішані форми правління. Францію, класичний приклад напівпрезидентської системи, Тимошенко називає парламентською республікою. Зрозуміло, що в умовах конференції спрощень не уникнути, але в серйозному обговоренні цього робити не варто.

Теперішня парламентсько-президентська система в Україні містить ряд протиріч. Український президент є, мабуть, найсильнішим серед президентів країн із такими ж системами завдяки ряду додаткових повноважень, що сприяє частим конфліктам із прем’єр-міністром та парламентом і розмиває відповідальність політиків.

Можливо, варто розглядати рух у бік більшого парламентаризму, враховуючи те, що політологічна думка віддає певну перевагу парламентській формі правління. Проте слід також обговорювати потенційні проблеми різних типів парламентських систем – і не забувати про те, що формальні інститути є лише частиною реального політичного процесу.

Підсумок

Запропонована Тимошенко форма правління є досить детальною та продуманою й має під собою певні підстави. Так, парламентська форма правління може підвищувати якість політичних систем та, можливо, сприяє економічному розвитку. Запропонований тип виборчої системи дозволить уникнути непередбачуваних коаліційних перемовин та уможливить швидке й одностайне здійснення політики. Концентрація влади у посаді прем’єр-міністра усуне джерело постійних конфліктів всередині виконавчої влади й чітко визначить відповідального за стан справ у державі.

Водночас до ряду пропозицій виникають зауваги. Так, невідомо, чи саме «канцлерський» тип парламентської республіки максимізує позитивний вплив цієї форми правління на якість політичної системи та економічний розвиток країни. Завдяки гарантованій більшості у парламенті влада не матиме значних стимулів до пошуку компромісів із опозиційними партіями й до побудови консенсусу у суспільстві, що підважуватиме можливий позитивний вплив парламентської системи.

У «канцлерській» формі правління реальні стримування та противаги, про важливість яких говорить Тимошенко, ймовірно, будуть слабшими, ніж у нинішній чи президентській системі. А влада буде ще більше сконцентрованою – що може наблизити політичну систему України до «суперпрезидентських» Росії чи Білорусі.

У «канцлерській» формі правління реальні стримування та противаги, про важливість яких говорить Тимошенко, ймовірно, будуть слабшими, ніж у нинішній чи президентській системі. А влада буде ще більше сконцентрованою – що може наблизити політичну систему України до «суперпрезидентських» Росії чи Білорусі. В той же час, низький прохідний бар’єр заохочуватиме фрагментованість опозиції, таким чином послаблюючи її.

Така концентрація влади стане можливою коштом здатності парламенту представляти різні погляди та інтереси українців. Адже розподіл місць у парламенті значно відрізнятиметься від розподілу голосів на виборах. При спробах влади одноосібно здійснювати певну політику у неоднорідному суспільстві, це може підважувати її легітимність та призводити до значних конфліктів, на кшталт революцій 2004 та 2013-2014 рр.