Ріво Нооркійв: «Україні треба більш чітке бачення того, що може дати реформа децентралізації»

З 2014 року в Україні відбувається децентралізація – передача повноважень та фінансів від державної влади якнайближче до людей – органам місцевого самоврядування. На сьогодні створено 1029 об’єднаних громад, в яких мешкають 11,7 мільйонів громадян. До кінця року планують об’єднати всіх інші територіальні громади, а також внести відповідні зміни до Конституції, дискусії довкола яких зараз активно ведуться.

Наприкінці лютого VoxUkraine зустрівся з Ріво Нооркійовом, експертом з адміністративної реформи та консультантом Уряду України, щоб обговорити ключові принципи самоврядування, критерії, за якими визначати успіх реформи, способи знизити опір змінам з боку чиновників та мешканців, та як розбудувати довіру до самоврядування на прикладі Естонії.

– Розкажіть про Ваш досвід роботи з децентралізації в Естонії?

– Я був членом державної комісії, яка розробляла концепцію і законодавчі акти адміністративної реформи в Естонії. У червні 2016р. парламент прийняв Закон про адміністративну реформу. Також були створені регіональні комісії, які стежили за процесом її втілення і за тим, що відбувається в реальності. Я був “у полі” консультантом протягом 2 років, їздив по всіх повітах Естонії. Моєю метою було надання допомоги на місцях місцевим органам самоврядування при проведенні об’єднання адміністративних одиниць.

Думаю, це хороший досвід в тому плані, що я був незалежним консультантом, хоч і працював на уряд. Я рекомендую знайти таких людей і в Україні, які були б незалежні і допомагали місцевим органам самоврядування проводити зміни в зв’язку з об’єднанням. І таких консультантів має фінансувати держава.

В Естонії уряд прагнув до створення атмосфери довірливого співробітництва з місцевими органами самоврядування, щоб місцева влада не відчувала себе покинутою в процесі підготовки і проведення реформи. Уряд підтримував місцеву владу через створення різних інформаційних матеріалів, передаючи на місця аналітичні підбірки і проводячи навчання. Все це робилося, щоб і на місцях було розуміння, що мета – не реформа як така, а підвищення добробуту жителів.

– З огляду на масштаб Естонії, наскільки великим було укрупнення територіальних одиниць?

Коли на початку дев’яностих років ми почали цю дискусію, у нас було 256 міст і волостей. З моменту відновлення незалежності в ході добровільного об’єднання кількість місцевих самоврядувань поступово зменшувалася, але процес цей не був системним. Станом на 2015 рік кількість місцевих муніципалітетів зменшилась до 213 одиниць. Далі після ухвалення Закону про адміністративну реформу в 2016 почалось добровільно-примусове об’єднання.

Законом про адміністративну реформу була визначена мінімальна чисельність населення на території місцевого самоврядування в розмірі 5000 чоловік, а рекомендована – 11000. Реформою передбачалася і можливість винятків. На сьогодні у нас медіанна кількість жителів в місцевому самоврядуванні 7739, медіанна площа самоврядування – 512 км2. Перед адміністративною реформою в Естонії було 213 міст і волостей, зараз – 79.

– Наскільки легким був цей процес?

– Реформа проводилася поетапно. Першим етапом було уточнення меж волостей і міст шляхом об’єднання. Законом були створені загальні рамки реформи. Суть проведених в рамках реформи змін органи місцевого самоврядування визначали самостійно, щоб, виходячи із запропонованих законом цифр кількості населення, провести логічні територіальні об’єднання, обговорити всі аспекти місцевого життя і запропонувати рішення разом із необхідними інвестиціями. Всі ці моменти були відображені в обов’язкових договорах про об’єднання, які підписувалися місцевими радами всіх територіальних одиниць, що об’єднуються, терміном на 4 роки. Тобто після добровільного етапу всіх, хто не об’єднався, підштовхнули до укрупнення.

– Як у нас зараз, коли всіх обіцяють об’єднати найближчим часом.

– Практика в Естонії відрізняється від української. Нашим законом про адміністративну реформу з самого початку передбачалося, що реформа буде проводитися шляхом добровільного і за необхідності ініційованого урядом об’єднання. Так що місцевим органам самоврядування на першому етапі реформи була надана велика свобода у виборі партнерів по об’єднанню, щоб воно було найбільш прийнятним з точки зору місцевого населення. Добровільний етап реформи тривав півроку до 01.01.2017.

Етап об’єднань, ініційованих урядом країни, проходив у період 01.01. – 15.07.2017, коли уряд пропонував об’єднатися тим органам самоврядування, в яких на початок 2017 року не виконувався критерій мінімального числа жителів (5000) і які не клопотали про об’єднання. Таких громад було 26. Не пізніше 15 травня вони мали повідомити, що вони думають про пропонований урядом варіант об’єднання.

Якщо після добровільного етапу реформи в Естонії залишилося 102 місцевих самоврядування, то по завершенні ініційованого уряду етапу їхнє число становило 79. Впровадження всіх напрацьованих змін відбулося в день оголошення результатів місцевих виборів восени 2017 року. Зміни в цілях і завданнях, а також організації органів місцевого самоврядування, вступили в дію 1 січня 2018 року, коли почали працювати новостворені органи місцевої влади.

Важливо також відзначити, що головам міських і волосних управлінь, волосним старшинам і мерам міст, чиї повноваження закінчувалися достроково, виплачувалася одноразова компенсація. Якщо на день оголошення результатів місцевих виборів до органів нового самоврядування людина працювала волосним старшиною, мером чи головою зборів менше одного року, одноразово їй виплачували 6-кратний розмір її середнього за останні 2 роки посадового окладу; якщо стаж роботи на цій посаді становив не менше одного року, то 12-кратний розмір. Завдяки компенсації люди отримали певні гарантії. Це було стимулом, щоб керівники самоврядувань не опиралися реформі. Крім того, така компенсація дозволила їм оволодіти новими навичками і знайти роботу в іншому місці. Вони могли залишитися і на держслужбі.

Крім того, кожному самоврядуванню, яке об’єдналося добровільно, з держбюджету виплачувалася допомога з розрахунку 100 євро на кожного жителя об’єднаного самоврядування, але не менше 300 тисяч євро; верхньою межею цієї допомоги було 800 тисяч на одне самоврядування.

– Це дуже цікаво. У нас нічого подібного немає, а передумови на рівні конфлікту управлінців ще як є.

– Як я вже згадував, усі суб’єкти самоврядування укладали договір про об’єднання. Цим договором і визначалося, яким стане нове самоврядування. Наприклад, договором визначалася назва нового самоврядування, а також все, що пов’язано з законодавчими актами, структурою і співробітниками установ, розвитком послуг, числом членів рад самоврядування та кількістю виборчих округів, планами розвитку і інвестиціями. Узагальнюючи, можна сказати, що договором визначався кістяк майбутніх дій самоврядування.

– Це щось на зразок стратегічного плану розвитку?

– Так, договір про об’єднання націлений на майбутнє і в той же час зберігає сталість, спадкоємність. При цьому місцеві спільноти отримують впевненість щодо майбутніх кроків, оскільки знімаються певні страхи, які супроводжують будь-які реформи. І в цьому плані обговорення в Україні могло б бути більш активним, щоб уже в ході процесу об’єднання зрозумілими стали відповіді про майбутнє новоствореної громади.

– На Ваш погляд, чого найбільше не вистачає для успіху реформи в Україні?

– З моєї точки зору, Україні треба більш чітке бачення, що ви хочете отримати від цієї реформи. Важливо активно залучати до процесу людей і максимально простою мовою пояснювати їм, що зміниться в результаті реформи і як вона вплине на звичне життя. Одним з основних питань є забезпечення якості та доступності послуг.

– Чи в Естонії мешканці розуміли, навіщо ця реформа?

– Комунікаційний процес був непростим, аргументів за і проти реформи було багато. Важливо, що відбувалися публічні політичні дебати. І громади на місцях теж вельми активно брали участь у цих обговореннях. Настрої населення у зв’язку з реформою вимірювалися за допомогою опитувань. До початку реформи в 2016 році число тих, хто підтримує в тій чи іншій мірі, і тих, хто не підтримує реформу, було приблизно однаковим, десь по 30% населення.

Прихильниками реформи були перш за все люди молоді, з вищою освітою, більш забезпечені, особливо підтримували реформу підприємці.

– Як вирішили момент стосовно того, хто з ким хоче об’єднатись?

– Коли процес почався, на місцях проходили обговорення про це. Зрозуміло, що прихильніші були до тих сусідів, співпраця з якими раніше була позитивною. Але в цьому була і небезпека, що якісь нові самоврядування будуть організовуватися без урахування логіки «місцевий центр – навколишня територія». Важливими стали і теми, пов’язані з ідентичністю. Законом було вказано, що потрібно офіційно питати у людей, з яким самоврядуванням вони хочуть об’єднатися. В ході реформи були і такі випадки, коли самоврядування ділилися – одна частина об’єдналася з одним самоврядуванням, а інша – з іншим.

– Чи можна вважати, що в Естонії реформа (майже) закінчена? 

– Якоюсь мірою так, адміністративні кордони були визначені за рік. У зв’язку з цією реформою ми ще повинні говорити про демократію на місцях. При укрупненні місцевих самоврядувань необхідно змінювати діючі моделі управління і оновлювати організаційну культуру. На все це потрібен час. Крім того, досі актуальний розподіл обов’язків між урядом і місцевими органами самоврядування, а також фінансування, необхідне для виконання завдань. Тут важливий баланс, щоб з одного боку на місцях була ініціатива і здатність вирішувати завдання, а з іншого в країні забезпечувався якомога більш рівномірний розвиток різних регіонів. За використання цільових субсидій, що виділяються місцевим органам самоврядування урядом, слід надавати органам самоврядування більше прав у вирішенні питань і спрямовувати кошти в їхню дохідну базу і у фонд вирівнювання. Також потрібно підвищувати мотивацію місцевих самоврядувань з розвитку бізнес-середовища на місцях.

– Які позитивні результати вже видно в Естонії?

– Поки трохи зарано оцінювати результати реформи, тому що пройшло лише 2 роки. Однак деякі позитивні сторони вже видно. Перше, що я бачу – чиновники стали більш компетентними. У малих громадах раніше для деяких сфер діяльності не вистачало фахівців, часто для всіх не вистачало повного навантаження. Тепер в установах співробітники працюють на повну ставку, і, оскільки у багатьох самоврядуваннях прийом на роботу здійснювався на конкурсній основі, чиновники на місцях стали професійніше.

В теперішній ситуації з’явилося більше можливостей для спеціалізації чиновників у їхніх сферах діяльності і для формування повноцінних служб для виконання тих обов’язків, які раніше виконувалися або в обмеженому обсязі або не виконувались зовсім. Наприклад, у невеликому самоврядування раніше не було фахівця із захисту дітей або він працював на 0.2 ставки. Тепер в укрупненому самоврядуванні є для такого фахівця робота на повну ставку, крім того, цей фахівець може вдосконалюватися професійно.

Аналіз показує, що в порівнянні зі становищем до реформи чисельність апарату місцевих самоврядувань знизилася на 9%. При цьому управління стало більш гнучким. Підвищилася і якість багатьох послуг, оскільки раніше в якихось випадках воліли замість надання послуг платити допомогу. З’явилося багато нових ІТ-рішень, які дозволяють економити час і взагалі ресурси.

– Так, про ІТ-успіхи в Естонії ми знаємо і дуже надихаємось. Хоч і тут потрібно підходити розсудливо.

– Так, є і якісь небезпеки, не все повинно бути в інтернеті. Широке використання інтернету означає, що він повинен бути доступний для всіх груп населення. Однак відомо, що представникам старших поколінь важко звикнути до таких нововведень – люди звикли спілкуватися з чиновниками наживо, хоча багато дій можна було б робити через інтернет, зі свого дому в зручний для себе час.

– Чи стала господарська діяльність самоврядувань більш ефективною?

– Обсяги бюджетів місцевих самоврядувань виросли, що дає більше фінансової гнучкості в порівнянні з колишньою ситуацією. Покращилось і управління фінансами. Аналіз показує, що багато бухгалтерської діяльності переведено в онлайн, зменшилася потреба в людських ресурсах. Зростання фінансових ресурсів дозволяє фокусуватися на реалізації інвестицій. Проекти, які раніше реалізовували протягом декількох років, тепер можна здійснити за більш короткий термін.

– Що Естонії не вийшло? Або вийшло не так, як планувалося?

– Незважаючи на реформу, місцеві самоврядування всі різні. У деяких самоврядуваннях не змогли забезпечити логіку об’єднання, тому маршрути звичайних пересувань людей не збігаються з передбаченими реформою центрами місцевих самоврядувань. Так що в деяких випадках необхідне якесь коригування адміністративних кордонів. Чимало часу потрібно і на формування ідентичності самоврядування. Потрібно вчитися співпраці і створювати довіру, а не діяти за звичкою в парадигмі «ми і вони».

– Тобто самоврядування можуть і переформатувати?

– Можуть, якщо у жителів самоврядувань є таке бажання. Наприклад, як і раніше деякі регіони хочуть об’єднатися з іншим самоврядуванням. Не виключено, що в подальшому продовжаться добровільні об’єднання.

– Наш проект реформи зараз пропонує інститут префекта, при цьому в пропонованому законопроектом форматі зберігається дуалізм влади. Це питання не до кінця визначене. Хто в Естонії стежить за тим, щоб самоврядування не виходили за межі повноважень?

– В Естонії забезпечена автономія місцевих самоврядувань. Наш парламент в 1995 році схвалив європейську хартію місцевого самоврядування. Щорічно проводяться переговори урядової комісії і делегації Союзу міст і волостей, який об’єднує місцеві самоврядування країни. З боку уряду роботою керує міністр державного управління. На таких переговорах обговорюються питання фінансово-економічної та податкової політики, освіти і роботи з молоддю, ринку праці, соціальної сфери і охорони здоров’я, а також транспорту і доріг. Обговорюються й інші теми.

Тому важливо мати узгоджений рух політичного процесу відповідно до моделі багатошарового управління. Такий підхід вимагає довіри, а не постійних підозр. Важливо уникати перевантаження правового поля заборонами і наказами. Я вважаю, що не так механізми контролю потрібні, скільки механізми співпраці.

– Ми багато писали на VoxUkraine про важливість стимулів для розвитку місцевого лідерства. Є розрив між політиками на місцях і у вищих ешелонах влади, немає ліфтів умовних, шляху від мера до президента, немає механізмів переходу з місцевої влади до національної. Чи був в Естонії сплеск активності, більш конкурентне політичне середовище, оскільки децентралізація дає стимули для цього?

– Після реформи покращилася здатність місцевих самоврядувань розвивати місцеве життя. Ефект масштабу привів до більшої ваги прийнятих рішень. Це не означає, що рішення невеликих самоврядувань були б менш значущими. В нових самоврядуваннях більший вибір можливостей для формування майбутнього, і тому більше відповідальності як при ухваленні рішень, так і за їхні результати.

У нас була інша велика дискусія, чи може член парламенту бути одночасно в раді місцевого самоврядування. Зараз у нас дозволено бути депутатом і там, і там.

– А хіба в цьому немає конфлікту?

– Весь час про це говорять, але у нас є і деякий досвід, який доводить зворотне. Коли люди сидять в парламенті, їм корисно розуміти, що відбувається на місцевому рівні, це дає їм кращу картину того, що відбувається в реальності. З цієї точки зору я думаю, таке суміщення працює добре. Хоча з потенційних ризиків можна відзначити те, що якщо ти депутат парламенту, у тебе є певна можливість дати преференції певному самоврядуванню. Так чи інакше, багато що залежить від прийнятої в суспільстві культури управління і етичних поглядів людей. Все це потрібно випробувати, час усе розставить по своїх місцях. На сьогодні великих конфліктів не було.

– В Україні поки об’єдналися тільки 44% територій, а інших будуть стимулювати зробити це в цьому році. Але тут важливим є питання фінансування. Якщо громади занадто малі або у них немає підприємств, які будуть наповнювати бюджет, то вони не отримують всіх тих переваг і бонусів від об’єднання, особливо в порівнянні з тими, які об’єднувалися на ранніх етапах реформи. Як вирівнювали самоврядування в Естонії?

– Доходи самоврядувань в Естонії формуються з податків, субсидій, продажу послуг та інших доходів. Єдиним завданням податкових надходжень, які виділяються з державного бюджету (податок на прибуток і земельний податок), а також фонду вирівнювання і підтримки є забезпечення місцевого самоврядування достатніми коштами для самостійного вирішення питань місцевого життя. Більше половини загального доходу самоврядувань становить податок на доходи фізичних осіб, який сплачується місцевими жителями.

Майже половина витрат міст і волостей пов’язана з наданням освітніх послуг (дитячі садки, школи), приблизно третина витрат становить підтримку доріг і послуги, пов’язані з проведенням дозвілля. Принцип субсидіарності, децентралізація і автономія місцевого самоврядування без змоги самостійно формувати свої доходи неможливі.

Для вирівнювання бюджетних можливостей волостей і міст створений фонд вирівнювання і підтримки. Переважна частина з нього йде на підтримку загальної освіти. Крім того, місцеве самоврядування може клопотати про проектну підтримку з різних джерел.

– Наскільки може децентралізація сприяти більш рівномірному розподілу населення в країні?

– Дуже хороше запитання. Ми багато говорили про регіональну політику. Незважаючи на невеликі розміри країни в Естонії відмінності в рівні розвитку регіонів дуже великі. Наприклад, в регіоні столиці сконцентровано 45% населення і більше 60% валового внутрішнього доходу. Головне питання для політиків у тому, куди спрямовувати гроші – туди, де добре росте сильна, життєздатна громада, або, навпаки, туди, де нічого не росте, і треба придумати, чим там займатися. У той же час кожен житель має конституційне право користуватися суспільними благами незалежно від того, в якому куточку країни він живе. Тому не можна розглядати питання регіонального розвитку тільки з точки зору ринкової економіки, в рамках регіональної політики необхідно підтримувати регіони, де існують ринкові перешкоди. Зараз для кількох сфер діяльності узгоджені так звані мінімальні вимоги до послуг, які повинні забезпечуватися.

Наприклад, зараз в Естонії досить цікава стратегія громадського транспорту, він безкоштовний в повітах. Однією метою цього була компенсація проїзду між місцем проживання і місцем роботи, оскільки місця роботи сконцентровані, як правило, в повітових центрах. Реформа з введенням безкоштовного проїзду почалася в Таллінні, де всі, хто має реєстрацію мешканця міста, можуть користуватися громадським транспортом безкоштовно.

– Це ж дорого для держави!

– Безумовно, це недешево, але таким було рішення політиків. Урбанізація і ослаблення віддалених регіонів гостро ставить питання забезпечення якості та доступності послуг жителям малозаселених територій і потреби активного впливу на регіональний розвиток.

– За якими критеріями дивитися, чи просувається реформа в Україні успішно?

– Для вимірювання результатів можна спостерігати, наприклад, за часткою місцевих самоврядувань у витратах управлінського сектора. В Естонії ця цифра становить менше 25%, середня цифра в Євросоюзі з його 28 членами – 33%. Добрими індикаторами є і питома вага податкових доходів у сумарному бюджеті самоврядування, відношення числа службовців самоврядування до числа держслужбовців. Однак найважливіше – це вимірювання задоволеності населення роботою місцевого самоврядування.

В Естонії розробляється нова електронна система для моніторингу послуг в кожному повіті країни за більш ніж 300 індикаторами. Це буде система інформування населення і одночасно науково обґрунтований інструмент для ухвалення управлінських рішень чиновниками.

– Тобто максимально відкриті бюджети і доступ до інформації в одному зручному інтерфейсі?

– Так, ідея в тому, щоб жителі дивилися ці індикатори, порівнювали з сусідами і питали у місцевих керівників і політиків, чому у нас така ситуація. Важливо піднімати залученість жителів, щоб вони були зацікавлені в тому, що відбувається в їх самоврядуванні – чому у нас так, куди витрачаються гроші платників податків. Якщо інформація недоступна, ти не можеш на цьому рівні вести обговорення.

– Мене вразило те, що ви говорили про людський капітал. Проблема тих українських громад, яким більше пощастило, часто в тому, що у них відразу стало так багато ресурсів, що складається враження, що вони не до кінця розуміють, як управляти цими грошима ефективно. Не можна різко збільшити якість управління в принципі. Ідея, що можна швидко прокачати всіх на тренінгах, теж оманлива. А якщо це було питання корупційних схем, вони умовно стануть ділити просто нові обсяги.

– Якість управління зростає на шляху досягнення результатів. Ключовим є наявність освіченого персоналу, гроші – це все лише засіб. Дуже великі суми можна витратити по-дурному. Так що піклування про розвиток людського капіталу має стати рутинним завданням.

В Естонії створені спеціальні програми з розвитку керівників самоврядувань. Вони охоплюють тренінги з управління, процесу ухвалення рішень, дизайну послуг, а також навчання навичкам командної роботи, аналізу процесів і надання зворотного зв’язку. Важливим способом навчання є також так звана ротація, в ході якої вчаться, тимчасово працюючи в інших місцевих самоврядуваннях і отримуючи там необхідні навички і новий досвід. Така практика активізувалася в ході і після проведення реформи.

На жаль, робота в органах місцевого самоврядування не найпривабливіший вибір, в бізнесі ж доходи більше. Однак у цілому розуміння того, наскільки важливим є місцеве самоврядування, зростає. Вселяє надію те, що за даними Євробарометра місцеве самоврядування є другим інститутом (відразу після поліції країни) за рівнем довіри населення, це означає, що система місцевих самоврядувань працює.

Є такий вислів – «вірити – значить бачити». І під час імплементації реформи практикувалося навчання на місцях, де були хороші результати. Жителям України потрібно більше переконаності в тому, що вони зможуть зробити свою державу краще.