Імплементація права ЄС в Україні: неприємні деталі

Введення стандартів ЄС у національне законодавство є пріоритетним завданням для Верховної Ради.

Автор:

Введення стандартів ЄС у національне законодавство є пріоритетним завданням для Верховної Ради. Деякі її дії, зокрема ті, що стосуються безвізового режиму, привертають багато уваги. Ми вирішили дослідити законодавчі зміни, що не входять до найактуальнішого політичного порядку денного. Виявилося, що деякі положення директив ЄС імплементуються неправильно або ж геть ігноруються.

Приклад неправильної імплементації

Кілька антидискримінаційних директив ЄС містять положення, що мають на меті перекласти тягар доказування з позивача на відповідача у справах про дискримінацію, у яких позивачеві зазвичай дуже важко довести факт порушення своїх прав.

Наприклад, стаття 8 Директиви № 2000/43/ЄС зобов’язує держави забезпечити реалізацію принципу, за яким у випадку, коли постраждалі особи,

встановлять у суді чи іншому компетентному органі факти, на основі яких можна припустити існування прямої чи непрямої дискримінації, на відповідача покладається обов’язок доведення відсутності порушення принципу рівного поводження.

13 травня 2014 року, з метою впровадити цей принцип у національне законодавство, Верховна Рада внесла наступні зміни до статті 60(1) Цивільного процесуального кодексу України («Зміни»):

у справах про дискримінацію позивач зобов’язаний навести фактичні дані, які підтверджують, що дискримінація мала місце. У разі наведення таких даних доказування їх відсутності покладається на відповідача.

На противагу законодавству ЄС, яке вимагає від позивача продемонструвати презумпцію дискримінації, Цивільний процесуальний кодекс України зобов’язує довести, що дискримінація мала місце.

Початкова версія змін була загалом ідентичною:

у разі наведення позивачем фактів, які підтверджують, що мала місце дискримінація, обов’язок доказування необґрунтованості позовних вимог у цій частині покладається на відповідача.

Стосовно цієї версії положення Головне науково-експертне управління Верховної Ради зазначило у Висновках, що не підтримує внесення запропонованих у проекті змін, оскільки вони за своїм змістом фактично є тлумаченням загальних правил про наведення доказів щодо окремої категорії справ. Незважаючи на це, депутати вирішили виправити лише частину статті, що не змінило її логіки.

При цьому формулювання стало навіть гіршим. Зі Змін випливає, що відповідач має довести відсутність факту, існування якого позивач уже підтвердив. За обставин, коли факт уже доведений у суді, логічніше було б передбачити обов’язок відповідача продемонструвати, що конкретна дія не є дискримінацією.

Законодавство Республіки Македонія, що є країною-кандидатом на вступ до ЄС, містить подібне положення, згідно з яким позивач має надати «фактичну інформацію та докази, на основі яких можна встановити, що мала місце дискримінація»[1]У Звіті Європейської Комісії таке формулювання було охарактеризоване як «таке, що суперечить Директиві».

Практика судів країн ЄС зайвий раз підтверджує неадекватність Змін. Суд Ірландії по трудових спорах у справі «Мітчел проти Південного департаменту охорони здоров’я» інтерпретував положення Директиви № 97/80/ЄC, що є ідентичною статті 6 Директиви 2000/43/ЄC. Суд встановив, що позивачеві немає необхідності доводити, що дискримінація є єдиним або найімовірнішим поясненням для встановлених фактів; достатньо продемонструвати, що презумпція дискримінації є одним із можливих висновків.[2]
Конституційний суд Іспанії пояснив: щоб перекласти тягар доказування, позивач має довести «існування встановленого факту, що породжує обґрунтовану підозру, імовірність або презумпцію на користь такого твердження»[3].

Таким чином, обравши незграбне формулювання, Верховна Рада виявилася неспроможною впровадити спеціальні норми тягаря доказування. Внаслідок цього пункту 2 статті 60(1) Цивільного процесуального кодексу України бракує нормативної ваги, а справи про дискримінацію досі розглядаються згідно із загальними принципами тягаря доказування.

Приклад часткової неімплементації

Міністерство соціальної політики розробило План з впровадження Директиви Ради № 2004/113/EC від 13 грудня 2004 року, що впроваджує принцип рівного доступу чоловіків та жінок до товарів та послуг («Гендерна Директива»). Цей документ перераховує низку організаційних та законодавчих заходів, яких має бути вжито для виконання положень Гендерної Директиви. Однак, План навіть не містить згадки про статтю 5 цієї Директиви, яка передбачає, що:

Держави-члени повинні забезпечити, щоб в усіх нових договорах, укладених після 21 грудня 2007 року, застосування чинника статі при визначенні страхових премій та виплат у цілях страхування та пов’язаних із ним фінансових послуг не призводило до різниці у сумах страхових премій та виплат фізичним особам.

Іншими словами, страховим компаніям має бути заборонено використовувати чинник статі для обґрунтування різниці страхових премій і виплат для чоловіків і жінок.

Ми подали інформаційний запит до Міністерства соціальної політики відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», попросивши пояснити, чому стаття 5 не включена до Плану.

У відповідь на наш запит представники Міністерства зауважили, що чинне українське законодавство вже врегульовує питання, підняті у статті 5 Гендерної Директиви. Тож, згідно з позицією Міністерства, немає потреби впроваджувати її положення.

Експерти зазначають статтю 20 Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», у якій передбачено, що погіршення становища осіб будь-якої статі в разі застосування системи соціального страхування є неприпустимим. Однак, це положення стосується лише дискримінації у галузі соціального захисту, що регулюється статтею 4 Директиви Ради № 79/7/EEC. На противагу цьому, Гендерна Директива спрямована як на приватний, так і на публічний сектори.

Відповідь також згадує статтю 6 Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», що забороняє дискримінацію на основі статі. Очевидно, що існування такого загального положення не можна інтерпретувати як показник того, що українське законодавство відповідає статті 5 Гендерної Директиви. Більш того, ані чинний Закон України «Про страхування», ані новий Проект закону про страхування, проголосований Верховною Радою у першому читанні, не містять жодних положень щодо дискримінації на основі статі.

Практика діяльності суб’єктів надання страхових послуг є ще одним підтвердженням того, що Україна не змогла досягнути мети, визначеної у статті 5 Гендерної Директиви. Так,  страхові компанії, зокрема ASKA, AXA, MetLife та UNIQUA вказують стать серед чинників при визначенні страхових премій та виплат.[4].

Звісно, подібну бездіяльність Мінсоцполітики можна було б пояснити тим, що термін виконання Гендерної Директиви ще не закінчився. Однак з Плану та відповіді Міністерства випливає, що наразі українська влада не збирається впроваджувати принцип рівності статей у сфері страхових премій та виплат.

Проте, якщо Україна прагне рухатися у напрямку ЄС, вона має належним чином виконувати зобов’язання взяті на себе в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС. Тож у процесі майбутнього впровадження Гендерної Директиви Україна повинна, як зазначено у статті 153(2) Угоди про асоціацію, приділяти належну увагу прецедентному праву Суду Європейського Союзу.

Справа в тому, що первинна редакція Гендерної Директиви у пункті 2 статті 5 дозволяла відходити від принципу рівності статей при визначенні ризиків на підґрунті точних актуарних і статистичних даних. Суд ЄС визнав цей пункт недійсним у справі за позовом Бельгійської асоціації споживачів. Суд вирішив, що подібне положення суперечить меті Гендерної Директиви, а саме – забезпеченню рівного ставлення до чоловіків і жінок. Таким чином, Україна має взяти до уваги ці зміни в праві ЄС та не впроваджувати пункт 2 статті 5 Гендерної Директиви у національне законодавство.

Залишається незрозумілим, що стало причиною зазначених неточностей при імплементації права ЄС: некомпетентність держслужбовців чи зусилля лобістських груп. У будь-якому разі необхідно вжити заходів для усунення існуючих помилок і запобігання майбутнім. Інакше багато з «виконаних» пунктів у державних звітах виявляться пустими деклараціями.

Примітки:

[1] Див. Farkas and O’Farrell, Reversing the burden of proof: Practical dilemmas at the European and national level, European Commission, December 2014, p. 60
[2] Див. Kevin Duffy, Shifting the Burden of Proof in Discrimination Cases, EU Gender Equality Law Seminar for the Judicary, ERA 7th –8th May 2012
[3] Sentencia Tribunal Constitucional (Рішення Конституційного суду), 22 October 2001, 207/2001 cited in Farkas and O’Farrell, Reversing the burden of proof: Practical dilemmas at the European and national level, European Commission, December 2014, p. 70
[4] Див. Правила добровільного страхування життя ASKA (пункт 7.8); Правила добровільного страхування життя AXA (пункт 5.4); Правила Програми добровільного страхування життя “Життя Плюс” MetLife (пункт 2.7); Правила добровільного страхування життя UNIQUA (пункт 5.3).


Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний