Співпраця заради розвитку в Україні: сильні та слабкі сторони, можливості та загрози

Із середини 90-х років Україна активно співпрацює в царині проектів з розвитку з міжнародними фінансовими організаціями та іншими урядами. Це, наприклад, Міжнародний Валютний Фонд (МВФ), Світовий Банк, США, Євросоюз та його держави-члени. Особливо така співпраця активізувалася після Євромайдану та початку російської агресії проти України.

Наприклад, лише у 2020 Україна отримала $2.1 млрд від МВФ для забезпечення макрофінансової стабільності та боротьби із коронавірусом, $350 млн кредиту від Світового банку та €600 млн макрофінансової допомоги від ЄС. Станом на кінець 2019 року, в Україні реалізовувалося 523 проекти міжнародної технічної допомоги (МТД) загальною вартістю $5.9 мільярдів.

Аналітична робота (SWOT-аналіз), проведена учасниками курсу «Політика розвитку та міжнародної допомоги: від ЄС до Китаю» у Kyiv School of Economics (за підтримки Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні), показала, що cпівпраця України із міжнародними партнерами в галузі розвитку має як сильні, так і слабкі сторони. З одного боку, проекти МТД сприяють розвитку українських інституцій та виходу на траєкторію стабільного зростання. З іншого – Україна часто має обмежену спроможність повною мірою скористатися можливостями МТД. А конкуренція між донорами та “втома від України” призводять до розчарувань.

Західний напрямок (США та ЄС)

США та ЄС – традиційні для України держави-партнери та держави-донори. Сильні сторони допомоги США та ЄС для України такі: 

По-перше, спрямування допомоги на здійснення ключових реформ (наприклад, у сфері державної служби, публічних фінансів, енергетики, діяльності судів та правоохоронних органів). По-друге, і США, і ЄС надають Україні технічну підтримку для економічного розвитку, зокрема, кредити і гранти для малого та середнього бізнесу. Учасники дослідження підкреслили важливість співробітництва зі США та ЄС у кризових ситуаціях, навівши приклад коронакризи. Також серед сильних сторін – міцні політичні та юридичні засади допомоги: у випадку США – статус України як стратегічного партнера, ЄС – ґрунтовна та дієва Угода про асоціацію. Важливо відзначити й зусилля України з покращення координації взаємодії з донорами, зокрема створення Директорату координації МТД в складі Секретаріату Кабінету Міністрів. 

Окремо для кейсу США учасники відзначили розвинений безпековий вимір співробітництва, зокрема, підтримку євроатлантичного курсу України, ефективні санкції та помітну роль Діаспори у просуванні інтересів України. У випадку ЄС безперечною сильною стороною є активна підтримка реформи децентралізації та регіонального розвитку.

Виокремлені слабкі сторони можна умовно розділити на системні, інституційні та ситуаційні. Так, наша ключова системна слабкість – це високий рівень корупції і, відповідно, складність у забезпеченні сталості реформ, зокрема, в антикорупційній та судовій сфері. Відносно слабкою також є наша переговорна позиція у перемовинах із західними донорами, що зумовлює брак «local ownership», ініціативної участі стейкхолдерів у розробці стратегій та впровадженні реформ. Трансфер «найкращих практик» є обмеженим, зокрема, й через різність політичних та економічних систем в Україні та країнах-донорах. На інституційному рівні на заваді ефективному партнерству із західними донорами стають бюрократизовані процеси та брак знання англійської в державному секторі. Ситуаційно більш ефективному партнерству у 2020 р. значно завадив глобальний карантин, який майже унеможливив «живе» спілкування з партнерами та призвів до відтермінування реалізації багатьох проектів. 

Хороша новина – у нас безліч можливостей для підвищення ефективності співпраці з ЄС та США. В обох випадках це насамперед збільшення експорту українських товарів і послуг, зокрема, в контексті розвитку «промислового безвізу» з ЄС. По-друге, Україна має потенціал для поглиблення інфраструктурного й технологічного співробітництва як зі США, так і з ЄС та окремими країнами-членами (цікавий приклад – посилення аерокосмічної галузі за рахунок залучення приватних гравців). По-третє, більш ефективна співпраця можлива за посилення Україною реформування внутрішніх інституцій, зокрема, за допомогою відповідної адаптації перевірених «найкращих практик». Отримання й ефективна реалізація нових проектів МТД значно залежатиме від інституційної спроможності та дебюрократизації співпраці з донорами. 

Серед загроз варто розрізняти ті, які можуть звести нанівець здобутки і перспективи співпраці та західної допомоги Україні, та загрози, які тягне за собою співпраця заради розвитку як така. До першої категорії учасники дослідження віднесли:

• Зсунення фокусу уваги та ресурсів західних донорів на внутрішні виклики через складні процеси виходу з COVID-кризи, «втома» країн-донорів від надання допомоги.
• Дезінтеграційні процеси в ЄС та двосторонні непорозуміння України з окремими країнами-членами ЄС;
• Політичні зміни у США, посилення політичної співпраці США-Росія;
• Системне невиконання Україною своїх міжнародних зобов’язань, масштабний відкат реформ.

Загрози, які генерує співпраця заради розвитку як така (більш повно їх представлено у SWOT-аналізі загального ландшафту допомоги нижче), це, наприклад:

• Недовіра до держав-донорів, втома від допомоги в Україні;
• Конкуренція між донорами, зокрема, між Заходом та Китаєм та 
• Залежність від МФД.

Китай та ініціатива «Один Пояс, один шлях»

Китай – відносно новий, але дуже активний гравець на арені міжнародного розвитку та допомоги. На відміну від Заходу, Китай пропагує суто комерційний підхід до розвитку. МТД Китаю не прив’язується до виконання певних структурних економічних чи політичних умов. Наразі всі міжнародні ініціативи Китаю в галузі розвитку спрямовані на реалізацію геоекономічної ініціативи Китаю «Один пояс, один шлях». «Пояс» – китаєцентрична ініціатива спрямована на полегшення торгівлі та інвестицій, поліпшення комунікацій та фінансового співробітництва в Євразії. В рамках ініціативи Китай реалізує масштабні інфраструктурні проекти в Південно-Східній та Центральній Азії, і співпрацює з країнами Центральної та Східної Європи в форматі «16+1». 

Президент України Володимир Зеленський, як і його попередник Петро Порошенко, неодноразово підкреслювали зацікавленість України в інфраструктурній співпраці з Китаєм та залученні до ініціативи «Один пояс, один шлях». У 2019 Китай надав Україні безоплатну техніко-економічну допомогу, зокрема, медичне обладнання для лікарень та спеціальні рятувальні машини для Державної служби України з надзвичайних ситуацій. Минулого року було також підписано урядовий Меморандум про взаєморозуміння щодо початку підготовки двостороннього плану співробітництва в контексті «Одного поясу, одного шляху». Під час нещодавньої міжурядової зустрічі Сторони досягли нових домовленостей щодо поглиблення співпраці в рамках ініціативи. 

Які вигоди принесе Україні співпраця з Китаєм, та яких загроз слід остерігатися – дивіться у SWOT аналізі для кейсу Китаю (додаток 1).

Глобальний ландшафт допомоги

ЄС, США та Китай – далеко не єдині донори, які долучаються до процесів розвитку в Україні та надають міжнародну допомогу. Важливими гравцями у сфері розвитку та міжнародної допомоги в Україні є також міжнародні фінансові установи (МВФ, Світовий Банк, Міжнародний Банк Реконструкції та Розвитку (МБРР), Європейський Банк Реконструкції та Розвитку (ЄБРР)), міжнародні організації (ООН, Рада Європа) та низка донорів двосторонньої допомоги (Німеччина, Норвегія, Швеція, Польща, Туреччина, Японія, Південна Корея тощо). Аби розглянути сильні та слабкі сторони України як країни-партнера в галузі розвитку та виокремити шанси та виклики як для донорів, так і для Уряду України, учасники курсу створили SWOT-аналіз 4 (додаток 2) фокусуючись на глобальному ландшафті допомоги.

Серед сильних сторін України як країни-партнера в сфері розвитку — це насамперед розвинена координація зусиль щодо реформ (зокрема, серед держав-донорів) та глибокий секторальний підхід до їхньої підтримки. Відповідна підтримка ґрунтується на детальних програмних та стратегічних документах. Також серед сильних сторін – розуміння специфіки роботи з кожним донором за умови збереження інституційної пам’яті. Крім того, у певних сферах (наприклад, фінансова децентралізація, покращення якості адміністративних послуг) Україна демонструє успіх в адаптації зарубіжних «найкращих практик» і навіть стає прикладом для інших країн в регіоні та поза ним. Поряд із цим, сильною стороною є розвиток співпраці з країнами-надавачами допомоги й поза сферою співпраці заради розвитку, зокрема, в безпековій та торговельно-економічній сферах. 

Водночас, співпраця заради розвитку з закордонним партнерами потерпає від ряду слабких сторін України як партнера. Як і у випадку з західними донорами, це перш за все брак ініціативної участі стейкхолдерів у розробці та впровадженні реформ, брак інституційної спроможності, політичній тиск та корупція. Складнощі створює також недосконала законодавча база: часті зміни у законодавстві та брак правової визначеності. 

Крім того, через складну макроекономічну ситуацію пріоритетом часто стає виживання, а не розвиток, що зумовлює існування країни в режимі «гасіння пожеж». В свою чергу, брак орієнтації на розвиток та режим «гасіння пожеж» стоять на заваді глибокій трансформації та створюють спокусу «фейкових реформ». Досить специфічною є проблема «кадрового голоду»: велику кількість кваліфікованих працівників залучено до менеджменту проектів міжнародної допомоги в той час як фахівців для безпосередньої реалізації реформ не вистачає.

Як і у випадку із західними донорами, в цілому посилення співпраці заради розвитку пропонує ряд цінних можливостей. Це насамперед розвиток торгівлі й покращення економічної співпраці з країнами-донорами, розвиток інституційної спроможності та кадрового потенціалу та подальший прогрес України у напрямках, які підтримуються за допомогою МТД (наприклад, у сфері публічних закупівель, екологічній та енергетичній сферах). В політичному аспекті співпраця заради розвитку потенційно сприяє укоріненню в суспільстві європейського та євроатлантичного курсу та покращенню іміджу України на міжнародній арені.

Важливо усвідомлювати, що співпраця заради розвитку – це не лише проекти, гроші та можливості. Ключова загроза в цьому контексті пов’язана з відсутністю єдиної стратегії донорів для переходу України до самодостатності (self-reliance). Самодостатність можна розуміти як спроможність країни-реципієнта МФД самостійно фінансувати свої цілі розвитку завдяки ефективній, підзвітній та прозорій мобілізації та розширенню ресурсів. 

У ширшому сенсі самодостатність стосується багатьох сфер: політичної, безпекової, оборонної тощо. З економічної точки зору небезпека співпраці заради розвитку полягає у загрозах відмивання коштів на допомозі та переході корупції на міжнародний рівень. В політичній царині, джерелом загрози є з одного боку конкуренція між донорами, а з іншого – їхня втома від співпраці з Україною через інституційні чинники. Крім того, ефективній співпраці загрожує недовіра до діяльності країн-донорів з боку населення та її сприйняття як втручання у внутрішні справи країни. Таке сприйняття, зокрема, поширюється проросійськими ЗМІ, і вже неодноразово спростовувалося у Vox Ukraine. Потенційно зростання такої недовіри призводить до поляризації політичних преференцій населення та створює виграшну позицію для проросійських сил.

З огляду на означене, можна запропонувати Урядові такі кроки/напрямки діяльності для подолання загроз, пов’язаних зі співпрацею заради розвитку, поліпшення ефективності цієї співпраці на сучасному етапі та підвищення довіри населення до міжнародних донорів:

• Ініціювати розробку Стратегії поступового зменшення залежності України від донорів та її переходу до самодостатності (self-reliance) за участі як національних стейкхолдерів, так і спільноти донорів. Стратегія має містити конкретні показники і терміни виконання, чітку й прозору методологію моніторингу та оцінювання.
• Здійснювати моніторинг Стратегії з широким залученням донорської спільноти та громадськості й комунікацію результатів поза професійною спільнотою. Отже, Стратегія переходу має використовуватися і як дієвий інструмент переходу до самодостатності, і як інструмент комунікації про взаємини України з міжнародними донорами.
• Включати аспект міжнародного співробітництва в галузі розвитку, міжнародної допомоги та ролі конкретних донорів до національних стратегій розвитку. Такий аспект став би в нагоді для вдосконалення та скоординованої реалізації Національної економічної стратегії 2030. 
• Використовувати інструменти оцінки ризиків для прогнозування політичних наслідків розвитку співпраці з «новими» донорами. Ця рекомендація стосується і врахування (потенційної) конкуренції між донорами, чиї стосунки у сфері розвитку та міжнародної допомоги стають дедалі більш політизованими.
• Розвивати спроможність відповідальних центральних органів влади координувати міжнародні проекти розвитку та промотувати імідж України як надійного партнера з розвитку в міжнародних партнерів. Разом інституційна спроможність та довіра сприяють більш ефективній співпраці з донорами, дозволяють економити ресурси та залучати великі проекти.
• Удосконалювати національне законодавство та практичний аспект співробітництва з партнерами з розвитку в галузі боротьби з шахрайством та відмиванням коштів на національному рівні. Відповідний напрямок діяльності є особливо актуальним у світлі виконання Україною обов’язків відповідно до Угоди про Асоціацію (станом на 2020р. відповідні обов’язки було виконано лише на 24%).
• Протистояти тенденції до «втоми від допомоги» та «втоми від реформ» серед різних груп стейкхолдерів (від міжнародних партнерів до широкого загалу) через розвиток практик підзвітності та прозорості допомоги та ефективних стратегій комунікації. Розвиток комунікацій про міжнародну допомогу й стосунки з донорами має сприяти боротьбі з розповсюдженням дезінформації та фейкових новин.

Про дослідження 

SWOT аналіз – метод стратегічного планування, який полягає у виявленні чинників внутрішнього та зовнішнього середовища організації та їхньої класифікації на сильні і слабкі сторони (чинники внутрішнього середовища), і можливості та загрози (чинники зовнішнього середовища). В нашому випадку об’єктом SWOT-аналізу було обрано співпрацю з міжнародними партнерами в галузі розвитку. За умовами завдання, аналіз не обмежувався певним типом співпраці; учасники курсу брали до уваги як макрофінансову допомогу (МФД), так і проекти міжнародної технічної допомоги (МТД). МФД орієнтована на «зменшення зовнішнього економічного тиску на Україну, поліпшення її платіжного балансу та забезпечення бюджетних потреб, а також підсилення за валютними резервами». МТД, в свою чергу, спрямована на підтримку конкретних реформ, розвиток спроможності інституцій та компетенцій фахівців. 

SWOT аналіз співпраці заради розвитку в Україні здійснювали учасники курсу «Політика розвитку та міжнародної допомоги: від ЄС до Китаю», які працювали у чотирьох невеликих групах (4-5 осіб). Серед учасників: 10 студентів-міжнародників, економістів та юристів провідних українських та закордонних вишів, 6 представників органів влади та 4 представники громадянського суспільства та міжнародних організацій. Учасників курсу було обрано на конкурсній основі. 

Автори SWOT-таблиць і багатьох інсайтів для цього матеріалу – учасники курсу «Політика розвитку та міжнародної допомоги: від ЄС до Китаю»:

• Галиця Ольга (Технічний університет м. Мюнхен)
• Гаркуша Богдан (Харківський національний університет імені В.Н.Каразіна)
• Голопотелюк Юлія (Національний Університет «Києво-Могилянська Академія»)
• Дідковська Марія (проект «Навчаємось Разом»)
• Димид Дмитро (Український Католицький Університет)
• Дойонко Ольга (Міністерство фінансів України)
• Дмитренко Анна (Міністерство фінансів України)
• Жемчугова Анастасія (Університет Цінхуа)
• Ковальчук Ольга (Міністерство охорони здоров’я України)
• Козуненко Аліна (Національний Університет «Києво-Могилянська Академія»)
• Корпало Катерина (Національний Університет «Києво-Могилянська Академія»)
• Кравець Оксана (GIZ)
• Кудря Олена (Національний Університет «Києво-Могилянська Академія»/Верховна Рада України)
• Литвиненко Юлія (фріланс-консультант)
• Маліцька Юлія (Національний Університет «Києво-Могилянська Академія»)
• Мірошниченко Владислав (Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим)
• Рижак Катерина (Національний Університет «Києво-Могилянська Академія»)
• Сущєва Валерія (Національний Університет «Києво-Могилянська Академія»)
• Супрун Катерина (Міністерство освіти та науки України)
• Хіноцька Наталія (Проєкт ЄС для розвитку громадянського суспільства в Україні)

Загальний ландшафт міжнародної допомоги: SWOT аналіз

Belt & Road initiative для України: SWOT аналіз